II SA/Bk 950/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo na poczet opłat za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Nr [...], Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. (dalej MOPR) poinformował Panią J.K. o ciążącym na niej, zdaniem organu, obowiązku wnoszenia opłat za pobyt babki L.P. w domu pomocy społecznej (dalej DPS) w B. Konsekwencją przesłanego pisma była wydana dnia [...].12.2012 r. decyzja nr.[...] zobowiązująca do zapłaty kwoty 5.789,96 tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. na poczet opłat za pobyt L.P. w DPS w B. za okres od dnia 30.07.2012 r. do 31.10.2012 r. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Pani J.K. wnosząc dnia [...].12.2012 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które decyzją z dnia [...].02.2013 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B. wydał w dniu [...].06.2013 r. decyzję nr [...] w której zobowiązał Panią J.K. do zapłaty kwoty 4.279,93 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. na poczet opłat za pobyt L.P. w DPS w B. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 17 ust. 1 pkt 16) oraz art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – dalej powoływana jako u.p.s.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w razie braku możliwości pokrycia kosztów pobytu w DPS przez osobę w nim przebywającą, do obowiązku zwrotu tych kosztów zobowiązani są m.in. zstępni. Z dokumentacji natomiast wynika, na co wskazał organ, że L.B. pokrywała koszty pobytu w kwocie 879,77 zł miesięcznie, natomiast wnuczka E.M., ponosi opłatę w wysokości 342 zł miesięcznie, zgodnie z zawartą umową o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. W pozostałym zakresie opłatę powinny ponosić osoby, które przekraczają 300% kryterium dochodowego rodziny. Zdaniem organu to kryterium spełnia Pani J.K. i to na niej spoczywa obowiązek zwrotu różnicy poniesionych przez miasto kosztów pobytu babci L.P. Dnia [...].06.2013 r. Pani J.K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 u.p.s. oraz art. 77 w zw. z art. 7 kpa i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...].08.2013 r., nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję MOPR w B. oraz zobowiązało zainteresowaną do zapłaty kwoty 1.538,40 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych przez Miasto B. na poczet opłat za pobyt L.P. w DPS w B. przy ul. Ś. 9 w okresie od 8.10.2012 r. do 31.10.2012 r. Organ odwoławczy ponadto umorzył postępowanie dotyczące okresu od 30.07.2012 r. do 7.10.2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że materialnoprawną podstawę do orzekania o zwrocie opłaty za pobyt osoby w DPS przewiduje u.p.s. Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Koszt ten ustalany jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa, w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej i ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 u.p.s.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3, do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz art. 103 ust. 2, gdy koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej ponoszone są przez małżonka, zstępnych lub wstępnych, ich wysokość jest ustalana w umowie, którą zawierają te osoby z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej. Z analizy treści wyżej wymienionych przepisów organ wywiódł, że gmina ma prawo do dochodzenia udzielonego w ramach pomocy społecznej świadczenia, poprzez skierowanie do osób wymienionych w ustawie decyzji. Kolegium podkreśliło także, że obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy (art. 61 ust. 1), a nie z umowy, a dopiero sytuacja uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, powoduje że organ kieruje do tych osób decyzję administracyjną ustalającą wysokość opłaty którą winni zwrócić do budżetu gminy. Dodatkowo organ wskazał, że obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy ustawy, ale jego konkretyzacja następuje przez zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Dalej organ ii instancji stwierdził, że w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki do obciążenia Skarżącej opłatami za pobyt jej babci w DPS, z tym że zwrotu opłaty należy żądać począwszy od dnia [...].10.2012r. Zdaniem organu warunki ciążącego obowiązku zostały przedstawione zainteresowanej w piśmie z dnia [...].10.2012r. do którego dołączono umowę zobowiązującą do uiszczania opłaty począwszy od [...].07.2012r., w kwocie za pełne miesiące 1.987,23zł., a pismo to zostało przez nią odebrane [...].10.2012r. Skarżąca odmówiła podpisania umowy. Dalej organ stwierdził, że obciążenie opłatami od początku pobytu babci Skarżącej w DPS tj. od [...].07.2012r. stanowiłoby nałożenie obowiązku z datą wsteczną. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że organ I instancji zbadał sytuację dochodową wszystkich osób z danego kręgu. Ustalono, że Pani L.P. posiada dwóch synów, córkę i trzynaścioro pełnoletnich wnuków i prawnuków. Z akt sprawy wynika, że synowie nie przekraczają progu dochodowego umożliwiającego obciążenia opłatami, córka A.J. została zwolniona od obciążania opłatami do końca września 2012 r., a od [...].10. 2012r. dochód jej rodziny nie przekracza stosownego progu. Ponadto dwie wnuczki nie przekraczają progu dochodowego, cztery wnuczki pozostają za granicą, jedna wnuczka E.M. - córka A.P. ponosi opłatę zgodnie z umową w wysokości 342,00 zł miesięcznie, cztery wnuczki/prawnuczki odmówiły udzielenia wywiadu środowiskowego, ale ustalono z urzędu, że ich sytuacja dochodowa uniemożliwia udział w opłatach. Dwie wnuczki M.M. - córka A.J. i J.K.- córka A.P. posiadały dochód powyżej kryterium dochodowego i odmówiły podpisania umów. Odnośnie dochodów Pani J.K. ustalono, że prowadzi gospodarstwo z mężem i dwójką dzieci, uzyskują dochody z działalności gospodarczej, posiadają nieruchomość rolną o pow. [...] ha przeliczeniowych, mieszkanie własnościowe i dom mieszkalny. W dacie umieszczenia babci w DPS w 2012r. uzyskiwali miesięczne dochody w wys. [...] zł (zaświadczenie z urzędu skarbowego z [...].05.2013r.), co przekracza 300% kryterium dochodowego, które dla 4 osobowej rodziny wynosi 5.472,00 zł. Okoliczności podnoszone w toku postępowania dotyczące wielkości kredytów zaciągniętych i innych ponoszonych wydatków nie mają znaczenia dla sprawy dotyczącej obowiązków ponoszenia opłaty, gdyż warunki obciążenia z tytułu zwrotu opłat poniesionych przez gminę związane są jedynie z uzyskiwanym dochodem przez osobę zobowiązaną. Powołane okoliczności mogą natomiast stanowić podstawę do ubiegania się o zwolnienia w całości lub części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Fakt poniesienia opłat przez Miasto B. został potwierdzony pismem z dnia [...].04.2013. Kierownika Działu Pomocy Instytucjonalnej. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się skarżąca, wnosząc w dniu [...].09.2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, odnośnie punktu 2 decyzji w zakresie zobowiązania do zapłaty kwoty 1.538,40 zł. Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].08.2013 r., nr [...] skarżąca zarzuciła: 1) art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie na jego podstawie decyzji zobowiązującej Skarżącą do zwrotu wydatków poniesionych przez Miasto B. za pobyt L.P. w Domu Pomocy Społecznej od dnia 08.10.2012 r. do dnia 31.10.2012 r., podczas gdy przepis ten wskazuje jedynie katalog osób obowiązanych w kolejności do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu opieki społecznej, jednakże nie indywidualizuje on tego obowiązku i nie może być podstawą do zobowiązania strony do zwrotu wydatków z tego tytułu, gdyż obowiązek ten może zostać nałożony jedynie w drodze decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, która nie została w przedmiotowym postępowaniu wydana wobec skarżącej; 2) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędne zastosowanie polegające na obciążeniu w wydanej decyzji tylko części osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu L.P. w Domu Pomocy Społecznej, podczas gdy treść decyzji winna wskazywać wszystkich zobowiązanych do zwrotu wydatków, których poziom dochodów przekracza wskazane w ustawie kryterium dochodowe; 3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niewyjaśniający stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję oraz w sposób niebudzący zaufania, poprzez nie wzięcie pod uwagę aktualnego poziomu jej dochodów oraz obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami nieustalenia przez organ poziomu dochodów osiąganych przez wszystkich zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu w DPS L.P.; 4) art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy oraz nierozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, przejawiające się m.in. nieustaleniem poziomu dochodów i możliwości partycypacji w kosztach wszystkich osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu L.P. w Domu Pomocy Społecznej, a w szczególności osób zobowiązanych w pierwszej kolejności, a mianowicie synów mieszkanki – A.G. oraz A.P., polegającym na uznaniu iż dochody ich nie przekraczają ustawowego progu 300 % kryterium dochodowego. Ze względu na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej w tej części decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zarzuty skargi są w istocie powtórzeniem zarzutów z odwołania, dodano dwa zarzuty w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Odnośnie nowych zarzutów organ zaznaczył, że są nieuzasadnione ze względu na fakt, iż w sprawie dokładnie wyjaśniono zagadnienia stanu faktycznego sprawy, zdolności dochodowej wszystkich zobowiązanych oraz podstawy zwolnień z obowiązku ponoszenia kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka ma miejsce. Istota niniejszej sprawy tkwi w ustaleniu prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej, co z kolei pozwoli na prawidłowe ich zastosowanie w sprawie przez organy administracyjne. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Nie ulega zatem wątpliwości sam obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt. Problem pojawia się dopiero w sytuacji, gdy należy ustalić podmioty zobowiązane do jej ponoszenia. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.s. zobowiązanymi do ponoszenia opłat za pobyt w DPS są: mieszkaniec domu a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; małżonek; zstępni przed wstępnymi oraz gmina z której osoba została skierowana do DPS. Warto zaznaczyć, że literalne brzmienie przepisu jest oczywiste i odnosi się do tych podmiotów w kolejności, co oznacza, że obowiązek odpłatności następuje po sobie, czyli w przypadku, gdy mieszkaniec DPS nie jest w stanie ponieść kosztów pobytu – obowiązek ich ponoszenia przechodzi w kolejności na inne, wymienione w tym przepisie osoby. Z kolei w jeszcze dalszej – na gminę. Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z dnia 13.09.2013 r. (I OSK 2726/12, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności". Tryb postępowania z zakresu pomocy społecznej mający zastosowanie w rozpatrywanej sprawie określają przepisy art. 103 ust. 2 i 104 u.p.s. Zgodnie z brzmieniem art. 103 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy wysokość wnoszonej przez zobowiązanych opłaty za pobyt uprawnionego w DPS. Należności podlegające zwrotowi oraz termin ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 u.p.s.). Ściągnięcie tych świadczeń następuje natomiast w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 104 ust. 1 u.p.s.). W przedmiotowym stanie prawnym nie ma sporu, że w sytuacji zastępczo poniesionych przez gminę opłat, o obowiązku zwrotu orzeka właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Należy zatem uznać, że stanowisko organu w sprawie należności podlegającej zwrotowi powinno być wyrażone w decyzji, która ze swego charakteru jest decyzją uznaniową i może być, zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s. wydana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i jednocześnie stanowi tytuł egzekucyjny w sprawie. Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z dnia 9.09.2010 r. (I OSK 204/10, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina". O takim zakresie nie decyzują tylko przepisy ustawy. Zgodnie z brzmieniem § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23.08.2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 964), do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej należy dołączyć oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, lecz także małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłat. Nie ulega wątpliwości, że dane takie są niezbędne i stanowią podstawę do wydania decyzji nie tylko w zakresie obowiązku ponoszenia opłat przez osobę ubiegającą się, ale także przez osoby zobowiązane. Stanowisko takie potwierdzają nie tylko powoływane powyżej orzeczenia lecz także prezentowane jest w literaturze (A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 299 i n.). Podkreślenia wymaga, na co również słusznie wskazał NSA, że obowiązek ponoszenia opłat za pobyt osoby w DPS nie jest kreowany umową cywilnoprawną lecz decyzją administracyjną wydaną w trybie art. 59 ust. 1 u.p.s. Z powyższego wynika, że aby można było mówić o opłacie poniesionej zastępczo i obowiązku jej zwrotu, wcześniej musi być ustalona opłata pierwotna oraz krąg osób zobligowanych do ewentualnego jej ponoszenia. W przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie została przez organ I instancji spełniona. W decyzji o umieszczeniu babci Skarżącej w DPS oraz w decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt nie ma zawartego kręgu osób odpowiedzialnych z tytułu ponoszenia określonych opłat. Dopiero pismem z [...].10.2012 r. Skarżąca dowiedziała się o spoczywającym na niej obowiązku. Rację ma zatem Skarżąca, że organy błędnie uznały o możliwości nałożenia na nią obowiązku zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za pobyt jej babci w DPS, bez uprzedniego określenia decyzją administracyjną obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości przez skarżącą. Nie można natomiast podzielić stanowiska Skarżącej w zakresie naruszenia przez organy przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że organ I instancji, co potwierdził także organ odwoławczy w sposób prawidłowy ustalił status dochodowy osób zobowiązanych do ponoszenia opłat, a także w sposób prawidłowy zakreślił krąg tych osób i dokonał zwolnienia części z nich. Głównym kryterium jest przekroczenie ustawowego progu 300% kryterium dochodowego. Organy prawidłowo wskazały, które z osób to kryterium spełniają, a które nie. Prawidłowo także organy ustaliły wysokość dochodów Skarżącej i członków jej gospodarstwa domowego, powołując się na definicję zawartą w art. 8 ust. 5 u.p.s. Reasumując należy wskazać, że stwierdzone w sprawie naruszenia przepisów skutkowało uchyleniem decyzji stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Na mocy art. 152 ww. ustawy orzeczono, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien wziąć pod uwagę przedstawione uzasadnienie prawne w zakresie prawidłowej interpretacji właściwych przepisów ustawy o pomocy społecznej.