II SA/Bk 956/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Szumowo na uchwałę Rady Powiatu Zambrowskiego z dnia 7 kwietnia 2025 r. nr VIII/54/25 w sprawie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radnym Powiatu Zambrowskiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Powiatu Zambrowskiego na rzecz skarżącego Wójta Gminy Szumowo kwotę 780,00 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 10 marca 2025r. Wójt Gminy Szumowo wystąpił do Rady Powiatu Zambrowskiego z wnioskiem o udzielenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Powiatu Zambrowskiego H. S. zatrudnioną na stanowisku Sekretarza Gminy w Urzędzie Gminy Szumowo. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że rozwiązanie stosunku pracy miałoby nastąpić w trybie art. 52 § 1 Kodeksu pracy tj. bez wypowiedzenia z winy pracownika z powodu: ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych i popełnienia przez pracownika oczywistego przestępstwa, które uniemożliwia dalsze zatrudnianie go na zajmowanym stanowisku. Wyjaśniono, że w dniu 10 lutego 2025 r. radna H. S. - w trakcie nieobecności Wójta Gminy i jego Zastępcy w budynku Urzędu Gminy Szumowo - wydała pracownikowi sekretariatu polecenie wydania nieaktualnej pieczęci imiennej "Z up. Wójta H. S. Zastępca Wójta". Pismem z dnia 3 marca 2025 r. Wójt Gminy wezwał Radną do złożenia wyjaśnień przedmiotowego zajścia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Radna w dniu 4 marca 2025 r. przyznała, że faktycznie miały miejsce opisane wydarzenia i przyznała, że posługując się pieczątką przeznaczoną do zniszczenia złożyła podpis na dokumencie datowanym na dzień 23 lutego 2024 r. W toku czynności wyjaśniających kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Szumowie złożyła pisemne wyjaśnienia w których przyznała, że na jej prośbę radna H. S. podpisała dokument datowany na luty 2024 r. z użyciem nieaktualnej pieczątki. Pisemne wyjaśnienia potwierdzające wydanie pieczątek złożył również pracownik sekretariatu Urzędu Gminy. Powyższe okoliczności wskazujące na antydatowanie dokumentu, posługiwanie się pieczątką przeznaczoną do kasacji oraz złożenie oświadczenia w imieniu Gminy Szumowo pomimo zaprzestania pełnienia funkcji Zastępcy Wójta i nieposiadania stosownych umocowań, stanowią – zdaniem Wójta - oczywiste popełnienie przestępstw określonych w art. 231 k.k. (przekroczenie uprawnień przez funkcjonariusza publicznego), art. 270 k.k. (fałszerstwo materialne) oraz art. 271 k.k. (fałszerstwo intelektualne), jak też jawne naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych, a w konsekwencji uzasadniają odwołanie Radnej z zajmowanego stanowiska. Radna H. S. w dniu 7 kwietnia 2025r. udzieliła pisemnych wyjaśnień wskazując, że zaistniała sytuacja jest działaniem następczym i ma bezpośredni związek z wykonywaniem przez nią mandatu radnej powiatowej. Wyjaśniła, że na sesji Rady Gminy Szumowo w dniu 20 grudnia 2024 r. wypowiedziała się, jako radna i sprostowała jej zdaniem nierzetelną informację przedstawioną przez Wicestarostę Zambrowskiego dotyczącą wniosku złożonego do Zarządu Powiatu Zambrowskiego w sprawie przebudowy drogi powiatowej w miejscowości Paproć Duża. Wicestarosta, odpowiadając na pytanie radnych Gminy Szumowo, kto wnioskował o realizację inwestycji na wspomnianej drodze, poinformował, że był to wspólny wniosek radnych powiatowych z terenu Gminy Szumowo. Na tejże sesji Rady Gminy Szumowo, w sprawach różnych radna zabrała głos i sprostowała wypowiedź wicestarosty informując, że z wnioskiem o realizację wspomnianej inwestycji wystąpił Wójt. W ocenie Radnej Wójt niesłusznie odebrał jej wystąpienie jako skierowane przeciwko niemu. Dalszą konsekwencją tego zdarzenia była propozycja Wójta Gminy Szumowo z 30 grudnia 2024 r., rozwiązania z nią umowy o pracę za porozumieniem stron, a następnie, wobec braku zgody, wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy. Radna wyjaśniła, że odwołała się od tego wypowiedzenia do Sądu Pracy. Po czym w dniu 25 marca 2025r. doręczono jej oświadczenie pracodawcy o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika, na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu Pracy. Rada Powiatu Zambrowskiego uchwałą nr VIII/54/25 z dnia 7 kwietnia 2025r., na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107, dalej w skrócie: "u.s.g."), odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną H. S. zatrudnioną na stanowisku Sekretarza Gminy w Urzędzie Gminy Szumowo. W uzasadnieniu podjętej uchwały Rada przytoczyła stanowisko Radnej uznając, że rozwiązanie z nią stosunku pracy pozostaje w ścisłym związku z jej działalnością jako radnej. Jednocześnie Rada wyjaśniła, że nie zajmuje stanowiska w kwestii zarzutów będących merytoryczną podstawą wniosku Wójta Gminy Szumowo, tj. popełnienia przestępstw określonych w art. 231 k.k., 270 k.k. i 271 k.k. W skardze do tut. Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Wójt Gminy Szumowo wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając jej naruszenie: 1. art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez: (-) niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Rady Powiatu w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiona została swobodnemu uznaniu rady i ma charakter arbitralny; (-) brak prawidłowego i rzetelnego uzasadnienia uchwały i wskazania motywów podjętego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia ocenę legalności dokonanego rozstrzygnięcia oraz stanowi naruszenie standardów demokratycznego państwa prawnego i zasady jawności życia publicznego; (-) podanie w uzasadnieniu uchwały jako podstawy rozwiązania stosunku pracy zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu, w sytuacji gdy pracodawca wskazuje na inne podstawy; brak szczegółowego uzasadnienia powodów odmowy wiarygodności podstawom wypowiedzenia wskazanym przez pracodawcę w piśmie kierowanym do Rady Powiatu; (-) nie zajęcia przez Radę Powiatu Zambrowskiego stanowiska w sprawie zarzutów będących merytoryczną podstawą wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy; (-) wydanie odmowy na rozwiązanie stosunku pracy radnego z powodu rzekomego związku przyczyn rozwiązania umowy z działalnością radnej, w sytuacji, gdy podpisywanie dokumentów bez upoważnień, antydatowanie dokumentów oraz posługiwanie się nieaktualną pieczęcią imienną nie daje się powiązać logicznie i przyczynowo - skutkowo ze sprawowaniem funkcji radnego powiatowego. 2. Naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza ograniczenie uzasadnienia uchwały do rozważenia jednostronnego stanowiska przedstawionego przez radnego z całkowitym pominięciem argumentacji przedstawionej we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku prac. W uzasadnieniu skargi Wójt podkreślił, że Rada Powiatu całkowicie odstąpiła od dokonania jakiegokolwiek uzasadnienia swojego stanowiska. Zdawkowe i lakoniczne wskazanie, że przyczyną zakończenia stosunku pracy ma być ogólnie wskazana "działalność jako radnej" nie stanowi merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem Skarżącego Rada Powiatu nie może odstąpić od prawnego i merytorycznego uzasadnienia swojej uchwały, co jest poparte szeroką linią orzeczniczą. Tymczasem Rada sama stwierdziła, że nie podejmuje się merytorycznego odniesienia do stawianych pracownikowi zarzutów. Nie ulega zatem wątpliwości, że Rada nie odniosła się do motywów rozwiązania stosunku pracy wskazanych przez Wójta. W przekonaniu Skarżącego nie ma logicznego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy podpisywaniem dokumentów bez upoważnienia skarżącego i to w jego imieniu, a faktem pozostawania radną powiatową. Takiego związku nie wykazała też Rada Powiatu. Rada Powiatu Zambrowskiego w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i motywy, którymi kierowała się wydając zaskarżoną uchwałę. Na rozprawie w dniu 9 października 2025r. Sąd dopuścił dowód z dokumentów dołączonych do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie z punktu widzenia legalności jest uchwała Rady Powiatu Zambrowskiego z dnia 7 kwietnia 2025 r. odmawiająca wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Powiatu Zambrowskiego H. S.. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje akty organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej. Takim aktem jest zaskarżona uchwała. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego. Możliwość odmowy udzielenia zgody przez radę, uzależniona jest zatem wyłącznie od istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem z pracy, a wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Czytając a contrario powyższy przepis należy dojść do wniosku, że brak takiego związku uniemożliwia radzie odmówienie żądanej zgody. Celem art. 22 ust. 2 u.s.p. jest jedynie zapewnienie radnemu nieskrępowanej możliwości prezentowania własnych poglądów w trakcie pełnienia mandatu, a nie bezwzględna ochrona jego stosunku pracy. Takie rozumienie powyższej regulacji jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni je podziela. Przyjmuje się, że szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie przepisów uzależniających rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku zaś, gdy taki związek nie istnieje, rada nie może zatem odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (zob. mi. in. wyroki NSA: z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1450/21 i III OSK 1449/21, z 21 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2007/21, z dnia 18 lutego 2025r. III OSK 2538/24, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych "CBOSA"). Taka wykładnia wskazuje na to, że radny, jak każdy inny pracownik może przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym, nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego. W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu Zambrowskiego odmówiła wyrażenia zgody na odwołanie radnej Rady Powiatu Zambrowskiego ze stanowiska Sekretarza Gminy Szumowo. Z uzasadnienia uchwały nie wynika jednak, jakie okoliczności stanowiły postawę do uznania przez Radę, że rozwiązanie stosunku pracy z radną ma związek z wykonywaniem mandatu. Opierając się na stanowisku Radnej, a także na wiedzy własnej radnych, Rada uznała, że rozwiązanie stosunku pracy z Radną pozostaje w ścisłym związku z jej działalnością jako radnej. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że brak jest wyraźnego unormowania nakładającego na radę obowiązek uzasadniania uchwały w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nie budzi jednak wątpliwości, że podjęcie uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, zaś wyniki tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. W każdym zatem przypadku niewyrażenia zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym rada powinna zatem wykazać, że wypowiedzenie przez pracodawcę umowy o pracę ma związek z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Z przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. wynika, że motywy decyzji pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodu zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Motywy, jakimi kierowała się rada, powinny wynikać natomiast z uzasadnienia uchwały. Uzasadnienie uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za istotne dla rozstrzygnięcia. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również winna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały, jak słusznie zauważa pełnomocnik Skarżącego, w ogóle nie zawiera wyjaśnienia powodów odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radną. Uzasadnienie uchwały, zawierające się w kilku zdaniach, sprowadza się wyłącznie do przytoczenia treści wniosku Wójta Gminy Szumowo o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radną, stanowiska Radnej i jednozdaniowej konkluzji, że rozwiązanie stosunku pracy z Radną pozostaje w ścisłym związku z jej działalnością jako radnej. Rada Powiatu oświadczyła dodatkowo, że nie zajmuje stanowiska w kwestii zarzutów będących merytoryczną podstawą wniosku Wójta Gminy Szumowo, tj. popełnienia przestępstw określonych w art. 231 k.k., 270 k.k. i 271 k.k. Dodatkowo Rada Powiatu oświadczyła, że nie zajmuje stanowiska w kwestii zarzutów będących merytoryczną podstawą wniosku Wójta Gminy Szumowo, tj. popełnienia przestępstw określonych w art. 231 k.k., 270 k.k. i 271 k.k. Brak jest zatem jakiejkolwiek argumentacji odnośnie motywów, jakimi Rada kierowała się odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radna, czy choćby pobieżnej oceny wskazanych w piśmie Wójta z dnia 10 marca 2025r. podstaw rozwiązania stosunku pracy z radną. Podkreślić bowiem należy, że uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę. Powinna ona być uzasadniona poprzez przedstawienie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz znajdować oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie odnosi się do argumentacji Wójta co do tego, że Radna dopuściła się ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych, które uniemożliwia dalsze zatrudnianie jej na zajmowanym stanowisku. Argumentacja uchwała pomija też milczeniem pismo samej Radnej z dnia 4 marca 2025r., w którym wprost przyznaje się i wyjaśnia motywy dokonanego naruszenia. Uzasadnienia uchwały nie może również zastępować odpowiedź na skargę, w której Rada stwierdziła, że "wnikliwie dokonała oceny danego stanu faktycznego, na tyle, na ile mogła, zważywszy na brak możliwości prawnej zebrania materiału dowodowego" i "stwierdziła, że motywy w nim podane nie były wystarczające do rozwiązania umowy o pracę z Radną". Powyższe prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie brak jest uzasadnienia, które przedstawiałoby motywy, jakimi kierowała się Rada podejmując zaskarżoną uchwałę. Brak należytego wyjaśnienia, jakie konkretnie okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego przemawiają za odmową wyrażenia przez nią zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radną prowadzi do uznania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. W konsekwencji Rada nie wykazała, aby rozwiązanie stosunku pracy z Radną nastąpiło w związku ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez nią mandatu radnej. Natomiast, jak wyjaśniono wcześniej, ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona tylko w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest przekonywującej argumentacji, znajdującej potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, która wiązałaby konkretne zdarzenia związane z wykonywaniem przez Radną mandatu z rozwiązaniem z nią umowy o pracę. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1 sentencji wyroku). W kwestii kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 780 zł złożył się uiszczony przez Skarżącego wpis od skargi (300 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) .