II SA/Bk 960/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Z. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu 13 kwietnia 2012 r. do Starosty Z. wpłynął wniosek Burmistrza Z. dotyczący wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wezwaniem z dnia 14 czerwca 2012 r., wydanym na podstawie art. 64 § 2 kpa, organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Wniosek należało uzupełnić o mapę w skali co najmniej 1:5000 z aktualnymi numerami działek, przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego, uwzględniającego przedmiot inwestycji zgodnie z wnioskiem (aktualne numery działek) zawierające projekt zagospodarowania terenu, sporządzony na aktualnej mapie, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oznaczonymi nr ewid.: 1075, 1069/39, 1069/41 w obrębie ewid. Z. Pismem z dnia 27 lipca 2012 r. Burmistrz Z., na podstawie art. 58 kpa, wystąpił do Starosty Z. z prośbą o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków wniosku. Podał, że uchybienie terminu nie powstało z jego winy. Opracowanie aktualnej mapy do celów projektowych oraz uaktualnienie projektu budowlanego wymagało bowiem dłuższego czasu niż wskazany w wezwaniu. Projekt budowlany uwzględniający treść wezwania został mu przekazany w dniu 26 lipca 2012 r. Do pisma została dołączona mapa w skali 1:2000 z aktualnymi numerami działek, przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego, uwzględniającego przedmiot inwestycji z aktualnymi numerami działek, zawierający projekt zagospodarowania terenu, sporządzony na aktualnej mapie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Starosta Z. odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podstawą postanowienia było niedopełnienie czynności dla której był określony termin, tj. nieuzupełnienie wniosku o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oznaczonymi nr ewid.: 1075, 1069/39, 1069/41 w obrębie ewid. Z. W ocenie organu l instancji nie może być również mowy o uchybieniu terminu bez winy inwestora w przypadku, gdy złożył on świadomie wraz wnioskiem nieaktualny projekt budowlany, którego uaktualnienia mógł dokonać przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się Burmistrz Z. i złożył zażalenie. Wniósł o uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podniósł, że sytuacja w której inwestor w momencie składania wniosku posiada wiedzę o nieaktualności projektu budowlanego nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, gdyż wezwaniem z dnia 14 czerwca 2012 r. został zobligowany do jego uaktualnienia. W zaistniałym stanie faktycznym (nieaktualna mapa do celów projektowych) organ l instancji powinien zwrócić się do inwestora o jego uaktualnienie na podstawie art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji gdy wniosek był niekompletny pod względem formalno-prawnym organ l instancji prawidłowo zwrócił się do inwestora o jego uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 kpa, zaś Burmistrz Miasta Z. składając wniosek z dnia 27 lipca 2012 r. o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 58 § 2 kpa, bo jednocześnie z wniesieniem żądania o przywrócenie terminu nie dopełnił czynności, dla której ten termin został określony. Na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody P. skargę do sądu administracyjnego złożyła Gmina Miasto Z. i zarzuciła naruszenie art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego oraz w zw. z art. 11e specustawy drogowej, poprzez błędne ich zastosowanie. Strona skarżąca podała, że brak jest podstaw prawnych do zażądania uzupełnienia wniosku o oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Do wniosku zostały zaś dołączone wszystkie dokumenty o których mowa w art. 11d specustawy drogowej. Odnośnie naruszenia art. 11e specustawy, podano że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę podał, że wskazane w art. 11d specustawy drogowej załączniki do wniosku stanowią otwarty (sformułowanie: "w szczególności") katalog obligatoryjnych załączników formalnych do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Fakt ten trzeba interpretować w korelacji z treścią art. 11e tej ustawy, zgodnie z którym nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Zatem organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą wymagać dołączenia do wniosku załączników nieprzewidzianych w żadnym obowiązującym przepisie prawnym, a nie jak twierdzi inwestor wyłącznie w przepisie zawartym w specustawie drogowej. Przykładem zastosowania powyższego przepisu jest załączany do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej projekt budowlany wraz z zaświadczeniem właściwej izby samorządu zawodowego potwierdzającym uprawnienia sporządzających ten projekt do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej). Zawartość projektu budowlanego określa natomiast art. 34 prawa budowlanego który w przypadku inwestycji drogowych jest stosowany odpowiednio, zgodnie z dyspozycją art. 11i specustawy drogowej. W myśl bowiem przywołanego art. 11i specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy prawa budowlanego, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zatem poza stosowaniem ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustawodawca zdecydował się na odpowiednie stosowanie przepisów prawa budowlanego, z jednym wyjątkiem - odmawiającym statusu strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast zdaniem organu, przez odpowiednie stosowanie prawa budowlanego w procedurze uzyskiwania decyzji na zezwolenie na realizację inwestycji drogowej należy rozumieć jako konieczność stosowania tych przepisów dopiero w sytuacji, gdy specustawa drogowa nie wprowadza żadnych modyfikacji w zakresie objętym regulacją ustawy budowlanej. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że planowana inwestycja dotyczy budowy drogi publicznej będącej drogą kategorii gminnej. Z analizy akt sprawy wynika, że zgodnie z planem zagospodarowania terenu (rys. 1.1 i 1.2) oraz opisem do projektu zagospodarowania terenu pkt 3.1.6, 3.3 w celu umożliwienia prawidłowego użytkowania ul. Wiśniowej (odwodnienia) zaprojektowano kanalizację deszczową, przeprowadzoną przez działki nr 1069/39 i 1069/41, z wylotem do rowu zlokalizowanym na działce nr 1075. Organ podniósł, że zarówno działka 1075 jak i działki 1069/39, 1069/41 leżą poza pasem drogi (ul. Wiśniową). Dodatkowo działki nr 1069/39, 1069/41, zgodnie z pkt 2.3 analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, stanowią drogę wewnętrzną. Zdaniem organu, w sytuacji gdy, roboty budowlane objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmują działki znajdujące się poza pasem drogowym, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to zgodnie z art. 11i specustawy drogowej w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego inwestor jest zobowiązany do dołączenia do wniosku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane (działki oznaczone nr ewid.: 1075, 1069/39, 1069/41). W zaistniałej sytuacji Burmistrz Miasta Z. składając wniosek z dnia 27 lipca 2012 r. o przywrócenie terminu do uzupełnienie wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej bez wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania ww. działkami na cele budowlane nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 58 § 2 kpa, zatem organ l instancji prawidłowo odmówił przywrócenia terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie którym odmówiono stronie skarżącej przywrócenia terminu do uzupełnienie wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Z powyższej regulacji wynika, że przywrócenie terminu może nastąpić, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: - wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu; - uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy; - dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (siedem dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu), który jest nieprzywracalny; - dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. Powodem odmowy przywrócenia terminu w sprawie niniejszej było to, że inwestor nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 58 § 2 kpa, bo jednocześnie z wniesieniem żądania o przywrócenie terminu nie dopełnił czynności, dla której ten termin został określony, tj. nie uzupełnił wniosku o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oznaczonymi nr ewid.: 1075, 1069/39, 1069/41 w obrębie ewid. Z. Zdaniem organu w sytuacji gdy, roboty budowlane objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmują działki znajdujące się poza pasem drogowym inwestor jest zobowiązany do dołączenia do wniosku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. Natomiast zdaniem strony skarżącej brak jest podstaw prawnych do żądania uzupełnienia wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Rozstrzygnięcie sprawy niniejszej sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy organ zasadnie nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oznaczonymi nr ewid.: 1075, 1069/39, 1069/41 w obrębie ewid. Z. Aktem prawnym regulującym postępowanie dotyczące realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej: specustawa). W art. 11d ust. 1 specustawy określono obowiązkowe elementy wniosku i jego załączników, które inwestor zobowiązany jest przedłożyć, w celu skutecznego wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazane w tym przepisie obowiązkowe elementy nie stanowią zamkniętego katalogu o czym świadczy użyte sformułowanie "w szczególności". Oznacza to, że organy mogą wymagać dołączenia do wniosku załączników nie wymienionych w tej regulacji. Przy czym nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wszystkimi obowiązującymi przepisami a nie tylko specustawą) - art. 11e specustawy. Z treści art. 11i specustawy wynika, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Prowadzi to do wniosku, że można uzależnić zezwolenie na realizację inwestycji od spełnienia warunków przewidzianych w prawie budowlanym. Na gruncie tej ustawy jednym z warunków wydania pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Jako, że przepisy prawa budowlanego stosuje się odpowiednio należało ocenić czy w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej uzasadnione było żądanie przedstawienia przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oznaczonymi nr ewid.: 1075, 1069/39, 1069/41. W tym miejscu podać należy, że specustawa ma charakter wyjątkowy i epizodyczny (obowiązuje do 31 grudnia 2020 r.). Celem tej ustawy jest uproszczenie i znaczne przyśpieszenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej, w tym przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Temu też służy objęcie jedną decyzją administracyjną rozstrzygnięć dotyczących różnych kwestii (występujących przy realizacji tego typu inwestycji), jak ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie podziału nieruchomości i przejmowanie ich na własność publiczną oraz zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiącego pozwolenie na budowę. Samo pojęcie drogi zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 115 ze zm.) według którego, drogę stanowi budowlana wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogę stanowi zatem obiekt budowlany inny, niż budynek i obiekt małej architektury, będący kategorią prawa budowlanego zlokalizowany w pasie drogowym. Pasem drogowym jest natomiast wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest zlokalizowana droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą – art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Droga jest wyłącznie obiektem budowlanym nie obejmującym gruntu, na którym się znajduje, natomiast pas drogowy to grunt, prawnie określony liniami rozgraniczającymi, zawierający w sobie m.in. drogę. Zgodnie z treścią art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera między innymi oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Te nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych i własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stałą się ostateczna – art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 specustawy. W powyższej regulacji zostały określone skutki prawnorzeczowe ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w stosunku do zmiany podmiotu prawa własności przysługującego do nieruchomości. Nieruchomości lub ich części objęte liniami rozgraniczającymi teren przeznaczony pod budowę nowej drogi (w pasie drogowym) stają się z mocy prawa własnością podmiotu publicznego (inwestora) i w stosunku do takich nieruchomości nie będzie miał odpowiedniego zastosowania art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. W stanie faktycznym sprawy niniejszej działki nr ewid. 1069/39, 1069/41 przez które zaprojektowano przeprowadzenie kanalizacji deszczowej z wylotem do rowu zlokalizowanego na działce nr 1075 znajdują się poza pasem drogowym. Nie zostały one przeznaczone wprost pod budowę drogi, a jedynie pod wykonanie infrastruktury towarzyszącej budowie tej drogi. Oznacza to, że działki te nie przejdą na własność inwestora (podmiotu publicznego) z mocy prawa. To zaś oznacza, że inwestor musi legitymować się prawem do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. Niedołączenie takiego oświadczenia do wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiło podstawę od omowy jego przywrócenia. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).