II SA/Bk 962/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu 9 maja 2012 r. T. F. złożyła do Starosty Powiatu B. wniosek o zmianę lasu na użytek rolny w działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym G. gm. S. Organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. nr 12, poz. 59 ze zm.), odmówił udzielenia zezwolenia. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ podał, że przeprowadzona w terenie wizja lokalna wykazała, iż grunt leśny w działce [...] jest częścią większego kompleksu leśnego i "z dwóch dłuższych stron przylega do gruntu rolnego". Część leśną porasta starszy drzewostan mieszany, w zróżnicowanym wieku, z pojedynczymi drzewami rębnymi. Grunt rolny na tej działce porasta trawa i chwasty. W protokole z wizji lokalnej organ odnotował, że wnioskodawczyni podała, iż uprawa działki rolniczo przyniosłaby dochód ze sprzedaży płodów rolnych i dopłaty unijnej. W ocenie organu I instancji konieczność zwiększenia areału rolnego w celu prowadzenia działalności rolniczej (uprawa wczesnego ziemniaka i truskawek), nie uzasadnia szczególnie ważnej potrzeby właściciela lasu, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy. Decyzję powyższą zakwestionowała T. F., wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu wskazała, że uprawa obecnie posiadanej przez nią działki rolnej jest niemożliwa. Bezpośredni wpływ na taki stan rzeczy ma sąsiedztwo lasu, który "negatywnie" wpływa na produkcję rolną. Las ten "zacienia uprawy, wysusza glebę pod uprawami, sprawia, że śnieg tam zalega długo, co bardzo opóźnia odpowiednią uprawę gleby i utrudnia prawidłową wegetację jakichkolwiek prowadzonych tam upraw". T. F. zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną i stwierdziła, że organ nie wziął pod uwagę, iż jej syn jest osobą niepełnosprawną i jednocześnie bezrobotną oraz faktu, że utrzymuje się z niewielkiej emerytury. Organ nie wziął też pod uwagę pozytywnej decyzji środowiskowej, ani pisemnej informacji o sposobie agrotechniki na wnioskowanym gruncie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygniecie I-instancyjne. W uzasadnieniu decyzji podano, że postępowanie prowadzone przed organem I instancji doprowadziło do wyjaśnienia, iż potrzeba wnioskodawczyni, mająca uzasadniać dokonanie zmiany użytku leśnego na użytek rolny, to potrzeba założenia uprawy wczesnego ziemniaka i truskawek w celu poprawy bytu swojej rodziny. Organ odwoławczy wywiódł, że z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika bezspornie, iż przedmiotowa działka jest gruntem leśnym w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Przedmiotowy las obejmuje powierzchnię [...] ha (dowód: wypis z rejestru ewidencji gruntów z dnia [...] kwietnia 2012r.) porośniętą starszym drzewostanem mieszanym w zróżnicowanym wieku z pojedynczymi drzewami w wieku rębnym. W ocenie organu odwoławczego zasadnie organ I instancji nie uznał potrzeb wnioskodawczyni jako szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu, w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie SKO podało, że przesłanka, od której spełnienia uzależniona została możliwość zmiany przeznaczenia, gruntu z lasu na użytek rolny, sformułowana została przez ustawodawcę w sposób ogólny, wymagający w każdym przypadku dokonania przez organ oceny wskazywanych przez stronę okoliczności. Przy czym pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" wskazuje, że ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu na użytek rolny jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności zaś, gdy przedmiotowa zmiana jest niezbędna i pozwala na odstąpienie od celów wyznaczonych w ustawie. Organ odwoławczy stwierdził, że zamiar wnioskodawczyni, wiążący się z chęcią powiększenia prowadzonego gospodarstwa rolnego, w celu uzyskania dochodów poprawiających jej sytuację materialną jest niewątpliwie ważny dla niej samej, lecz nie może być uznany za szczególnie uzasadnioną potrzebę, w rozumieniu przepisu art. 13 ust. 2 ustawy. Także wskazywana w odwołaniu okoliczność, dotycząca nieprzydatności znajdującego się na działce gruntu rolnego, z uwagi na jego zacienianie przez znajdujący się w sąsiedztwie las, nie może uzasadniać zmiany tego lasu na użytek rolny. Organ odwoławczy podniósł, że bezsporny jest też fakt, iż obecnie wnioskodawczyni działki rolnej nie uprawia. Powodem tego jest zacienianie przez sąsiadujący las upraw, wysuszenie gleby pod uprawami, czy też utrudnienie wegetacji jakiejkolwiek uprawy. W ocenie SKO to stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem ziemia rolna na działce już trzy lata leży odłogiem, wcześniej zaś strona uprawiała na niej zboże. Niemożliwym jest jednak, zdaniem organu, że uprawie tego zboża, prowadzonej przed trzema laty, rzeczywiście przeszkadzał jedynie rosnący obok las. Organ odwoławczy nie dał też wiary twierdzeniu, że nie przynosiła ona rodzinie wnioskodawczyni żadnych korzyści finansowych. Podniesiono, że w protokole z oględzin odnotowane zostało, iż wnioskodawczyni dodatkowy dochód z posiadanego użytku rolnego działki mogłaby uzyskać także z dopłaty unijnej. W ocenie organu odwoławczego prawdopodobnie jest to faktyczny powód chęci zmiany lasu na użytek rolny. Nadto organ odwoławczy wskazał na duże nieścisłości w stwierdzeniach wnioskodawczyni, tj. wskazano, że z treści pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B., z dnia [...] sierpnia 2012 r. - charakterystyki planowanego przedsięwzięcia - wynika, iż obszar przedsięwzięcia po usunięciu drzewostanu ma być wykorzystywany jako pastwisko. Wynika z tego, że intencją żądania wnioskodawczyni jest nie tylko prowadzenie uprawy ziemniaka i truskawek. Zasadnie zatem w sprawie stwierdzono, że strona powinna najpierw próbować odpowiednio zagospodarować rolniczo posiadany obecnie teren rolny działki, a dopiero potem ubiegać się o ewentualne powiększenie areału rolnego w gospodarstwie. Może okazałoby się, że prawidłowe zagospodarowanie rolnicze posiadanych obecnie gruntów poprawiłoby, w sposób wystarczający, trudną sytuację finansową rodziny strony. Końcowo organ odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nie wzięcia pod uwagę decyzji środowiskowej wyjaśnił, że decyzja ta nie może stanowić samodzielnej podstawy do rozpoznania niniejszego wniosku. Wymagana jest ona bowiem obligatoryjnie jedynie w sytuacji, gdy powierzchnia działki leśnej przewidzianej do zmiany na użytek rolny przekracza pow. 1 ha, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła T. F. i zarzuciła, że organy błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy na skutek zaniechania dokładniejszego ustalenia okoliczności istotnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Stanowi to naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 kpa. W ocenie skarżącej należało przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające celem ustalenia jej sytuacji życiowej w szczególności w kontekście bytu materialnego i rodzinnego. Podała przy tym, że jej sytuacja finansowa jest tragiczna i zmusza ją do poszukiwania dodatkowych źródeł utrzymania. Utrzymuje się bowiem z emerytury, a wiek i stan zdrowia nie pozwala jej na pójście do dodatkowej pracy. Organy nie wzięły też pod uwagę niepełnosprawności jej syna i niemożliwości znalezienia przez niego pracy. Zdaniem skarżącej zmiana lasu na użytek rolny w celu uzyskania gruntu dla potrzeb prowadzenia upraw rolnych w celu skonsumowania, bądź "dalszej odsprzedaży", czy też uzyskania dopłat unijnych, zwiększyłoby jej dochody. Decyzje o odmowie wydania takiej zgody są więc dla niej niezrozumiałe. Nadto zarzuciła, że organ odwoławczy posługuje się jedynie sloganami, a nie wyjaśnia konkretnie swojego stanowiska, co uniemożliwia jej obronę swoich praw. Wskazała, że organ odwoławczy podkreślił, powołując się na pismo RDOŚ z którego wynika, że po usunięciu drzewostanu grunt ma być wykorzystywany jako pastwisko, iż w sprawie są duże nieścisłości co do sposobu rolniczego wykorzystania gruntów po dokonaniu zmiany lasu na użytek rolny. W ocenie skarżącej nieścisłości takie zachodzą w działaniu organu, który w postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r. powołuje się na Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia, z której wynika, że sporny teren przeznaczony byłby pod uprawę zboża i ziemniaków. Obowiązkiem organu było wyjaśnienie tych nieścisłości. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, albowiem jej zarzuty i argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Również sąd działając z urzędu nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji takich naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2011 r., nr 12, poz. 59), zgodnie z którym, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Pojęcie użyte w tym przepisie wskazuje, że ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a mianowicie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". Użycie przez ustawodawcę zwrotu "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek, zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Ten wniosek potwierdza treść przepisów art. 8 i art. 13 ustawy o lasach. W art. 8 wskazano, że podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Natomiast w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nałożono na właścicieli lasów obowiązek trwałego ich utrzymywania i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w tym ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 29 lutego 2012 r. w sprawie IV SA/Wa 1609/11 "Przejściowe nawet pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia" (wyrok dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście przyjąć należy, że za szczególne potrzeby z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji trafnie oceniono, że szczególne potrzeby właściciela lasu nie zostały w sprawie wykazane przez skarżącą, co prowadziło do odmowy zmiany lasu na użytek rolny. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielką działki o nr geod. [...], o pow. [...] ha, sklasyfikowanej w ewidencji jako użytki rolne (R V o pow. [...] ha), grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz V o pow. [...] ha) oraz las (Ls V o pow. [...] ha). Przedmiotowy las położony jest w lokalnym kompleksie leśnym, znajdującym się na przedpolu Puszczy K. (kompleks ten rozciąga się równoleżnikowo od strony zachodniej wokół ul. L. w B., w kierunku wschodnim do Kolonii G.). Las porośnięty jest sosnami z domieszką świerka i brzozy w wieku około 60 lat, pojedynczo występują starsze sosny. Na znajdującym się na działce użytku rolnym było uprawiane zboże po raz ostatni trzy lata temu. Aktualnie ta część działki porośnięta jest trawą i chwastami. Z treści wniosku wynika, że głównym powodem żądania zmiany lasu na użytek rolny była chęć powiększenia gospodarstwa rolnego w celu uzyskania dochodów poprawiających złą sytuację materialną skarżącej. Jest ona bowiem emerytką i ma niepełnosprawnego syna, który po ukończeniu studiów, nie może znaleźć pracy. Uprawa na działce wczesnego ziemniaka i truskawek przyniosłaby dochód ze sprzedaży płodów i dopłat unijnych. Sąsiedztwo lasu powoduje zacienienie działki, długie zaleganie śniegu co opóźnia wegetację, hamuje rozwój. Dodatkowo wysuszenie gleby w sąsiedztwie lasu nie pozwala na wszystkie uprawy, co prowadzi do braku efektywności uprawiania tego użytku rolnego. Mając na uwadze powyższe, zdaniem składu orzekającego organy prawidłowo oceniły brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy można bowiem stwierdzić, że argumentacja skarżącej nie wyczerpuje przesłanki szczególnie uzasadnionej potrzeby. W okolicznościach sprawy niniejszej okoliczność dotycząca nieprzydatności znajdującego się na działce gruntu rolnego, z uwagi na jego zacienienie przez znajdujący się w sąsiedztwie las nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym w sprawie pozostaje fakt, że obecnie użytek rolny nie jest uprawiany – porośnięty jest trawą i chwastami, trzy lata wcześniej skarżąca uprawiała na nim zboże. Skarżąca nie wykazała w dostateczny sposób, w jakim celu niezbędne jest przekształcenie lasu w użytek rolny. W ocenie Sądu wyłączną przyczyną zaprzestania uprawy zboża na tej działce nie mógł być rosnący obok las. Takie okoliczności jak wiek skarżącej czy stan zdrowia jej syna świadczą o tym, że to nie tylko las był faktyczną przyczyną zaniechania uprawy tej działki. Okoliczności powyższe uzasadniają twierdzenie, że skoro mogły stanowić przyczynę zaniechania uprawy mniejszego areału rolnego o pow. [...] ha to tym bardziej trudno sobie wyobrazić sytuację prowadzenia przez skarżącą uprawy na powierzchni większej o ponad hektar. Istotne jest również to, że ewentualna zmiana lasu na użytek rolny, nie wyeliminuje podnoszonych przez skarżącą uciążliwości związanych z uprawą rolną. Las znajdujący się na jej działce wchodzi bowiem w skład kompleksu leśnego, co oznacza, że w sąsiedztwie gruntu rolnego skarżącej nawet po zmianie lasu znajdującego się na jej działce na użytek rolny, będzie nadal znajdował się las. Jeżeli istotnie celem skarżącej jest tylko i wyłącznie poprawa sytuacji materialnej to w pierwszej kolejności powinna ona prawidłowo zagospodarować rolniczo posiadane grunty. Zmiana lasu na użytek rolny nie przyniesie bowiem oczekiwanych skutków, bo jak wykazano powyżej za lasem znajdującym się na działce skarżącej znajduje się kompleks leśny. Ponadto usunięcie drzewostanu, w ocenie Sądu generowałoby i tak już w trudnej sytuacji materialnej skarżącej, dodatkowe koszty. W przedmiotowym postępowaniu nie wykazano zatem istnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu, co jest niezbędnym warunkiem uzyskania zgody na jego przekwalifikowanie. Odnosząc się do zarzutów skargi należało uznać je za niezasadne. Podkreślić należy, iż powoływanie się przez skarżącą na treść decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny, nie mogło mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Fakt, iż organ ochrony środowiska nie uznał potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko nie oznacza, że istniały przesłanki do odlesienia spornej działki gruntu. Sam organ w uzasadnieniu decyzji (k. 12 akt administracyjnych) wskazał, że "stwierdzenie, że dla planowanego przedsięwzięcia nie jest potrzebne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, nie wpływa na rozstrzygniecie kluczowej kwestii dla sprawy, tj. (...) że planowane działania są podyktowane szczególnie uzasadnionymi potrzebami właściciela lasu". Dlatego nie można zgodzić się ze skarżącą, że organy w sprawie nie wzięły pod uwagę treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Powyższa decyzja niewątpliwie nie stanowiła przeszkody dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej o zmianę lasu na użytek rolny, jednakże nie przesądzała o jego zasadności. Skoro skarżąca nie wykazała, że zamiana lasu na użytek rolny jest podyktowana szczególnymi jej potrzebami, to zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Podobnie należało ocenić zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zaniechania wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy czy też błędów w ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu, organy podjęły niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia tej sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, w szczególności dowodzi on, że skarżąca nie wykazała szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy Sąd - działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.