II SA/Bk 969/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi B. G. M. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy cofnięcia rejestracji automatu do gry oddala skargę. Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 14 października 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z [...] czerwca 2011 r. nr [...] cofającą rejestrację automatu do gier o niskich wygranych o nazwie A. E. wydaną B. G. R. Spółce z o.o. w B. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] cofnął rejestrację automatu do gier o niskich wygranych o nazwie A. E. wydaną B. G. R. Spółce z o.o. w B.. Podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie, iż przedmiotowy automat umożliwia grę za stawki wyższe niż dopuszcza to art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.), co świadczyło o niezgodności jego stanu rzeczywistego z warunkami rejestracji. Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Ł.. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pełnomocnik spółki, żądając jej uchylenia w całości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B. uchylił w trybie autokontroli (art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej w skrócie: p.p.s.a.) własną decyzję z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z [...] czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzja niniejsza zapadła wskutek uznania przez organ II instancji, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające było niepełne, w szczególności w części dotyczącej uzupełnienia ustaleń faktycznych w zakresie sposobu funkcjonowania automatu poprzez dokonanie badania automatu. Organ podzielił pogląd o konieczności przeprowadzenia badania sprawdzającego automatu przez jednostkę badającą upoważnioną przez Ministra Finansów jako warunku wydania rozstrzygnięcia w sprawie cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych. Organ stwierdził, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania czynności powyższe może przeprowadzić jedynie organ pierwszej instancji i dlatego przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Na powyższą decyzję pełnomocnik spółki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 127/12 WSA w Białymstoku uznał, iż przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, iż organ, wydając decyzję w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) winien, zgodnie z brzmieniem przepisu, stwierdzić jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcie organ powinien zawrzeć w sentencji decyzji każdorazowo, ilekroć wydaje decyzję z trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreślił, iż ww. przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że decyzja obarczona jest wadą, a Sąd, rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do uchylenia takiej decyzji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto Sąd wskazał, iż powołanie się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jedynie na zasadę dwuinstancyjności postępowania jest zbyt ogólnikowe i pobieżne, a tym samym stanowi naruszenie art. 210 § 4 ordynacji podatkowej. W reasumpcji Sąd zobowiązał organ do zawarcia, w decyzji wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w przedmiocie tego, czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcie w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zgodnie z zasadami płynącymi z treści art. 210 § 4 o.p. Będąc związanym ww. oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, Dyrektor Izby Celnej w B. w dniu [...] października 2012 r. wydał decyzję nr [...] uchylającą w trybie autokontroli własną decyzję z dnia [...] października 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. W sentencji przedmiotowej decyzji Dyrektor Izby Celnej w B. wskazał także, iż nie stwierdza, że działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ wskazał, że przyczyną uchylenia przedmiotowych decyzji jest nie w pełni przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w szczególności w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących funkcjonowania automatu do gier. Organ wyjaśnił, iż zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyrokach z dnia 29 listopada 2011r., sygn. akt II GSK 1031/11 oraz II GSK 1262/11, treść § 14 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. nr 102, póz. 946 ze zm.), który do dnia 14 lipca 2011 r. stanowił materialnorawną podstawę do orzekania w przedmiocie cofnięcia rejestracji, należy interpretować łącznie i w powiązaniu z § 7 i 8 ww. rozporządzenia, co oznacza, że stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego automatów lub urządzeń do gier z warunkami rejestracji, w zakresie objętym badaniem jednostki badającej poprzedzającym rejestrację, jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie badań kontrolnych jednostki badającej. Zarówno dopuszczenie automatu lub urządzenia do eksploatacji i użytkowania (zarejestrowanie), jak i cofnięcie rejestracji wymaga, zatem przeprowadzenia przez jednostkę badającą zarówno badania poprzedzającego rejestrację, jak i badania kontrolnego. W obu tych przypadkach podstawą rozstrzygnięcia organu o zarejestrowaniu lub cofnięciu rejestracji automatu lub urządzenia do gier może być wyłącznie dowód w postaci opinii jednostki badającej. Organ podkreślił, że za słusznością poglądu przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny przemawia jednoznaczne brzmienie znowelizowanej ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 134, poz. 779), a w szczególności art. 23b ust. 1 (nieobowiązującego w dacie orzekania przez organy obu instancji), w którym ustawodawca wskazał, że na pisemne żądanie organu podmiot eksploatujący jest obowiązany poddać automat badaniu sprawdzającemu. Ponadto odmiennie od poprzednio obowiązującej regulacji § 14 ust. 4 ww. rozporządzenia, ustawodawca wprowadził też warunek nałożenia tego obowiązku, którym jest uzasadnione podejrzenie, że zarejestrowany automat nie spełnia warunków określonych w ustawie. Zastrzeżenie przez ustawodawcę tego warunku powoduje, że naczelnik urzędu celnego nie może dowolnie nałożyć obowiązku poddania automatu badaniu sprawdzającemu. Organ musi wykazać, że istnieje uzasadnione podejrzenie niespełnienia przez kwestionowany automat warunków określonych w ustawie, które musi zostać zweryfikowane przez upoważnioną jednostkę badającą. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że zgromadzony do tej pory materiał dowodowy wskazuje jedynie na uzasadnione podejrzenie, że przedmiotowy automat nie spełnia wymogów określonych w ustawie i wymaga uzupełnienia o badania sprawdzające jednostki badającej. Dopiero po uzyskaniu opinii w tym zakresie możliwe będzie według organu, merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Ponadto organ pokreślił, iż stwierdzając, że działania organu nie miały miejsca bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa, uczynił on zadość wymaganiu z art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. w dniu [...] listopada 2012 r. wniosła B. G. R. Sp. z o.o. w B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła decyzji: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wydane orzeczenie, tj. art. 54 ust. 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez: a) brak wskazania czy działania organu, miały miejsce bez podstawy prawnej, czy też miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, b) brak wskazania czy organ uwzględnił skargę strony w całości; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wydane orzeczenie, tj. art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 54 ust. 3 tej ustawy poprzez brak zastosowania się organu do wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawartych w prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 4 lipca 2012 roku, sygn. akt II SA/Bk 127/12, w przedmiocie wskazania, czy działanie organu tj. uwzględnienie skargi skarżącej z dnia [...] listopada 2011 roku na decyzję znak [...] w trybie autokontroli miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, iż organ nie może na gruncie art. 54 § 3 p.p.s.a. wydać decyzji, w której treści wskaże, że: "nie stwierdza działania organu bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa", albowiem organ może wydać jedynie rozstrzygnięcie wskazujące, iż: a) stwierdza, że zaskarżone działanie, bezczynność lub też przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej, albo b) stwierdza, że zaskarżone działanie, bezczynność lub też przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na powyższą interpretację wskazuje użyty w ww. przepisie spójnik "albo", który nie pozwala na przyjęcie by było możliwe inne rozstrzygnięcie niż wskazane w tym przepisie. Ponadto skarżąca spółka wskazała, że organ nie wskazał w decyzji, czy twierdzenia skargi uznaje za zasadne w całości, czy nie, albowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji powyższe nie wynika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż celem instytucji autokontroli jest umożliwienie organom administracji dokonania ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Warunkiem zaś skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości i skorygowanie zaskarżonego działania wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Wedle organu, ma on obowiązek zamieszczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie tego, czy działanie organu (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jednak wskazanie takie ma wyłącznie znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodzenia przez adresata tej działalności odpowiedzialności odszkodowawczej, z tytułu dopuszczenia się przez organ administracji publicznej rażącego naruszenia prawa. Jak również dla ustalenia kwestii odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego za zaistniałe naruszenia prawa. Jednakże w przypadku, gdy nie stwierdzono działania organu bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, nie wyłącza to możliwości zastosowania instytucji samokontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] października 2012 r., mocą, której ww. organ uchylił w trybie autokontroli decyzję własną z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z dnia [...] czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem kontroli Sądu w sprawie II SA/Bk 127/12. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu cytowanego wyroku Sąd wskazał, że wydając decyzję w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., organ winien zawrzeć w niej rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz uzasadnić rozstrzygnięcie w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zgodnie z zasadami płynącymi z treści art. 210 § 4 ordynacji podatkowej. Zdaniem obecnego składu orzekającego, organ w pełni zastosował się do wytycznych Sądu zawartych we wskazanym wyroku. W treści decyzji zawarł, bowiem wymagane przez art. 54 § 3 p.p.s.a. rozstrzygnięcie w zakresie, czy działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, w ten sposób, że nie stwierdził działania organu bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W skardze Skarżąca zarzuciła, że tego rodzaju rozstrzygnięcie jest w stanie faktycznym sprawy niedopuszczalne, bowiem winno przybrać kształt stwierdzenia działania organu bez podstawy prawnej albo stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Istotnym jest, że skarżąca spółka nie zarzuca organowi nieprawidłowego przeanalizowania sprawy i niezasadnego rozstrzygnięcia w tym zakresie, lecz wskazuje, że rozstrzygnięcie organu w przyjętym kształcie było w ogóle niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, zarzut ten jest niezasadny, albowiem już z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika, że "organ stwierdza, czy", a nie "organ stwierdza, że". Oznacza to, zatem, iż organ może stwierdzić, że działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, ale też może stwierdzić, że działanie organu takiego charakteru nie miało. Rodzaj rozstrzygnięcia zależy zaś od charakteru uchybień występujących w sprawie. Gdyby przyjąć argumentację Skarżącej, to rozstrzygnięcia autokontrole w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. mogłyby mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, w których prowadzono postępowanie bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, a to zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dawałoby podstawę organowi do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie jej uchylenia. Niezasadny jest także zarzut dotyczący braku wskazania w decyzji wydanej w ramach autokontroli, czy organ uwzględnił skargę strony w całości. Zauważyć należy, że Skarżąca w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i tak też się stało. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w całości zaakceptował potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zarzuty 2-9) oraz przyznał rację Skarżącej w zakresie zarzutu 1 (naruszenie prawa materialnego). Tytułem zaleceń kierowanych do organu I instancji wskazał zaś, że "po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. wyda decyzję, która rozstrzygnie sprawę, co do istoty, mając na uwadze zgłoszone przez stronę wnioski dowodowe oraz zarzuty odwołania i skargi, z uwzględnieniem zebranego i właściwie ocenionego materiału dowodowego, lub w inny sposób zakończy postępowanie". Przypomnienia wymaga również, że w wyroku w sprawie II SA/Bk 127/12 Sąd wskazał, że wydając decyzję w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., organ winien również uzasadnić rozstrzygnięcie w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zgodnie z zasadami płynącymi z treści art. 210 § 4 ordynacji podatkowej. W ocenie niniejszego Sądu, organ w pełni zastosował się do tych wytycznych. Trafnie też organ wskazał, że warunkiem skorzystania z uprawnienia autokontroli w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów, jak i wniosków skargi. Organ, natomiast, nie tylko wskazał prawidłowe reguły do zastosowania cytowanego przepisu, ale także praktycznie je zastosował. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo rozważył zarzuty skargi oraz doszedł do przekonania, że są one zasadne. Zdaniem Sądu, Skarżąca zdaje się nie zauważać, że rozstrzygnięcie autokontrole sprowadziło się nie tylko do uchylenia przez organ decyzji własnej, ale i poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji. Z natury rzeczy, przy nakazaniu organowi I instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w oparciu o dowody zgłoszone przez Skarżącą, całkowicie przedwczesnym stawało się merytoryczne rozpoznawanie sprawy, w tym precyzyjne rozpatrywanie wszystkich podnoszonych przez nią kwestii merytorycznych, gdyż musiałoby to przyjąć kształt wybitnie teoretyczny, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, który dopiero miał być prawidłowo ustalony w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Podkreślenia jednak od razu wymaga, że o prawidłowości takiego rozstrzygnięcia przesądzono już w wyroku w sprawie II SA/Bk 124/12: "To zaś, zdaniem Sądu, w pełni uzasadniało i uprawniało ten organ do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji". Zdaniem Sądu, postępowanie przed organem zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.