II SA/Bk 973/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym wniosku Gminy Z. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy Z. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przejęte nieruchomości p o s t a n a w i a: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2013 r., którą ustalono na rzecz S. M., M. M. oraz M. J. odszkodowanie w wysokości 119 197 zł za przejęte nieruchomości nr [...] i [...] położone na terenie B. obręb Z. oraz zobowiązano Gminę Z. do wypłacenia odszkodowania na rzecz uprawnionych. Gmina Z. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji motywując swoje żądanie bardzo trudną sytuacją finansową. Wskazano, że w budżecie Gminy uchwalonym na rok 2013 ustalono nadwyżkę w kwocie 38 185 zł, którą przeznaczono na spłatę kredytów (25 000 zł) oraz na udzielenie pożyczki na realizację zadań unijnych (13 185 zł). Zadłużenie Gminy na koniec 2012 r. wyniosło 8 836 477, 18 zł, coroczna spłata kredytów z odsetkami w latach 2013 – 2022 waha się w przedziale 324 000 zł w 2015 r. do 2 884 000 zł w 2013 r. Negatywna opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej odnośnie budżetu Gminy i jej wieloletniej prognozy finansowej na 2012 r. spowodowała, że już w 2012 r. Gmina ograniczyła wydatki do minimum, w tym na inwestycje oraz zaciągnęła kredyt w wysokości 362 000 zł na spłatę rat kredytów wcześniej zaciągniętych. Z uwagi na brak możliwości zaciągania dalszych kredytów i pożyczek pod groźbą utraty płynności finansowej, ale uwzględniając konieczność realizowania niezbędnych wydatków - wyemitowano obligacje komunalne, z których środki zostaną przeznaczone na spłatę kredytów w 2013 r. w kwocie 1 864 000 zł, a w latach 2014 – 2015 na pokrycie kosztów zadań inwestycyjnych oraz spłatę kredytów. Gmina nie może zaciągać zobowiązań na spłatę innych wydatków, w tym wypłatę odszkodowań za przejęte nieruchomości. Analiza Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy na lata 2013 – 2015 wskazuje, że wskaźniki na rok 2014 znajdują się na granicy spełnienia, a każda zmiana wydatków bieżących grozi utratą możliwości realizacji wskaźnika wymaganego w przepisie art. 243 ustawy o finansach publicznych (wyrażającego się relacją kwot spłacanych kredytów, pożyczek, wykupywanych obligacji, spłat kwot z udzielonych poręczeń i gwarancji do kwoty planowanych dochodów). Na złą kondycję finansową Gminy wpływają również negatywnie: stopa bezrobocia (18 %) oraz zadłużenie społeczeństwa. Maleją bowiem dochody z podatków, a znaczna ilość mieszkańców wnosi o umarzanie rat podatków lokalnych. Nadto znacznym obciążeniem finansowym dla Gminy jest konieczność ponoszenia wydatków na oświatę. Na terenie Gminy funkcjonuje 5 szkół, a uzyskiwana subwencja oświatowa nie pokrywa nawet podstawowych, bieżących wydatków z tym związanych. Dlatego Gmina jest zobowiązana pokryć z dochodów bieżących kwotę 3 397 867 zł, co stanowi 62, 60 % subwencji oświatowej. W 2013 r. w Gminie kontynuuje się inwestycje jedynie wcześniej rozpoczęte, natomiast nie zaczyna się nowych, za wyjątkiem jednej zatytułowanej "S. Gmina Z.", do której Gmina dołożyła jedynie kwotę 34 630 zł przy uzyskanych środkach unijnych w kwocie 1 565 534 zł. Nadto wydatkowano już, z uwagi na długą zimę 2012/2013, ponad 85 % kwoty przeznaczonej w 2013 r. na odśnieżanie i bieżące utrzymanie dróg. Wskazano, że każdy dodatkowy wydatek bieżący może spowodować utratę płynności finansowej, jak również niemożliwy będzie do zrealizowania indywidualny wskaźnik spłaty zobowiązań ustalony dla Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu następuje na wniosek skarżącego, który powinien uprawdopodobnić okoliczności uzasadniające wstrzymanie tj. istnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków - art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Chodzi o taką szkodę, która nie mogłaby być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie oraz by zachodziła przesłanka istotnych trudności w przywróceniu rzeczy do stanu pierwotnego. Przy czym trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Akt, którego wykonanie ma być wstrzymane, powinien się również kwalifikować do wykonania. Uprawdopodobnienie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków nie oznacza udowodnienia, ale wskazanie okoliczności, która pozwalają z dużym prawdopodobieństwem przypuszczać, że szkoda lub negatywne skutki mogą wystąpić. W ocenie sądu wszystkie powyższe przesłanki zostały w sprawie spełnione. Zaskarżona decyzja jest aktem nadającym się do wykonania, a skarżący uprawdopodobnił, że uiszczenie kwoty odszkodowania w wysokości 119 197 zł wpłynie zdecydowanie negatywnie na płynność finansową i kondycję Gminy, bowiem znacznie utrudni, o ile nie uniemożliwi, regulację zaciągniętych zobowiązań oraz kontynuowanie przyjętej polityki finansowej zmierzającej do zrealizowania wyznaczonego ustawowo, indywidualnego wskaźnika zobowiązań, o którym mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych. Z przedłożonych przez skarżącego dokumentów – obrazujących ogólną sytuację finansową Gminy - wynika, że w jej budżecie na rok 2013 wystąpiła nadwyżka w kwocie 38 185 zł, którą rozdysponowano na spłatę kredytów i realizację zadań z udziałem środków unijnych. Zdaniem sądu powyższa kwota jest stosunkowo nieduża i świadczy o niewielkich możliwościach finansowych Gminy pokrywania wydatków nieujętych w restrykcyjnie przygotowanym (jak wynika z dokumentów) budżecie na rok 2013. Podkreślić należy, że przedmiotowa nadwyżka stanowi zaledwie trzecią część kwoty odszkodowania ustalonej do wypłaty zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją. Nawet zatem jej przesunięcie z przeznaczeniem na zapłatę odszkodowania (o ile, biorąc pod uwagę zbliżający się koniec roku, byłoby to w ogóle możliwe) nie pokryłoby w całości kwoty odszkodowania, a mogłoby spowodować niemożność spłaty części kredytów i narastanie bieżących odsetek, a więc i pogorszenie sytuacji majątkowej Gminy. Z wniosku wynika również, że Gmina do absolutnie niezbędnego minimum ograniczyła wydatki inwestycyjne, za wyjątkiem tych wcześniej rozpoczętych i jednej dodatkowej – uczestniczenia w kwocie 34 630 zł w realizacji projektu "S. Gmina Z.". Oznacza to ponownie, że każdy dodatkowy i nieujęty w budżecie na rok 2013 wydatek, a jak wskazuje kwota odszkodowania, byłby to wydatek znaczny dla Gminy - wymagałby przesunięcia restrykcyjnie zaplanowanych do wydatkowania środków budżetowych, a to wpłynęłoby w sposób negatywny na możliwość realizacji w 2013 r. powierzonych Gminie zadań ustawowych (m.in. utrzymanie oświaty, w tym wypłaty dla nauczycieli, odśnieżanie dróg). Mając na uwadze wysokość zadłużenia Gminy na koniec roku 2012 (w kwocie 8 836 477, 18 zł) oraz konieczność spłacenia w roku 2013 części tego zadłużenia w kwocie 2 884 000 zł – wygospodarowanie dodatkowych, niezaplanowanych w budżecie na rok 2013 środków w wysokości 119 197 zł, niewątpliwie stanowiłoby znaczne nadwerężenie tego budżetu. Takie działanie znacznie utrudniłoby również wyjście z trudnej sytuacji finansowej, w jakiej Gmina się znalazła, w tym uniemożliwiłoby zbilansowanie się indywidualnego wskaźnika spłaty zobowiązań Gminy, co – jak wskazano we wniosku – jest realne do wykonania w 2014 r. Należy zatem, zdaniem sądu, mówić – w przypadku niezwłocznej zapłaty kwoty odszkodowania - o skutkach trudnych od odwrócenia dla sytuacji finansowej Gminy, bo podważających istotę działania jednostki samorządu terytorialnego, którą jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej. Jednocześnie sąd ocenia, że niniejsze wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oparte zostało na analizie sytuacji finansowej i budżetu Gminy Z. przede wszystkim na rok 2013 (w którym tego wydatku w budżecie nie zaplanowano) i wywołuje swój skutek do dnia uprawomocnienia się wyroku wydanego w sprawie niniejszej, a więc do dnia merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji (której to oceny nie dokonuje się w postępowania wpadkowym w przedmiocie wstrzymania). Należy natomiast wskazać, że trudna sytuacja finansowa Gminy, o ile stanowi argument przekonujący do udzielenia ochrony tymczasowej w chwili obecnej (z uwagi na charakterystykę budżetu na rok 2013 i końcowy etap jego wykonania), o tyle utraci swoje decydujące znaczenie w przyszłości. Wydanie bowiem ostatecznej decyzji ustalającej wysokość należnego od Gminy odszkodowania, nawet niezależnie od treści wyroku w sprawie niniejszej, powinno być dla tej Gminy wskazówką, że powinna ona uwzględniać w kolejnych budżetach i zabezpieczać środki na zapłacenie tego rodzaju zobowiązań. Nie może być bowiem tak, że z uwagi na sytuację finansową jednostki samorządu terytorialnego trwale niemożliwe byłoby pokrywanie zobowiązań wobec podmiotów prywatnych, które to zobowiązania wynikają m.in. z przejmowanych od nich nieruchomości. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.