II SA/Bk 973/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. A. i T. W. A. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych przy rozbudowie stawu ziemnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: [...]WINB w B.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. A. i T. W. A. z dnia [...] sierpnia 2014 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej: PINB w Ł.) z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], nakazujące T. C. wstrzymanie robót budowlanych przy rozbudowie stawu ziemnego usytuowanego na działce oznaczonej nr [...] w P., gm. Ł. oraz przedłożenie w terminie do [...] października 2014 r. stosownych dokumentów. Postanowienie PWINB w B. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. PINB w Ł. wszczął w dniu [...] lipca 2011 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania stawu ziemnego na działce oznaczonej nr [...] w P., gm. Ł., stanowiącego własność T. Ch. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że T. C. decyzją Starosty Ł. otrzymał w dniu [...] czerwca 2006 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo - gospodarczego. Na mapie geodezyjnej sporządzonej do celów projektowych i zagospodarowania działki, widoczny jest zbiornik wodny oznaczony literą "w". Autor projektu wykonując dokumentację uznał, że jest to budowla istniejąca i adaptował ją do warunków planowanej zabudowy terenu, projektując między innymi przepust pod dojazdem do budynku mieszkalnego. Badając legalność zbiornika wodnego, organ l instancji chciał przede wszystkim ustalić, czy jest to naturalne zagłębienie sezonowo napełniające się wodą. Zgromadzono materiał dowodowy w postaci fotografii, map, opinii biegłych oraz zeznań, wskazanych przez strony świadków. Do niniejszej sprawy dołączono dowody zebrane we wcześniej prowadzonym postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw dokonanych przez T. C. w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo - gospodarczego. Odstępstwo polegało na odstąpieniu od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki m.in. w zakresie ukształtowania terenu inwestycji oraz nawierzchni utwardzonych. W ramach tego postępowania wstrzymano roboty ziemne i nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia opinii technicznej, a następnie w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego zażądano sporządzenia przez osobę uprawnioną projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany w zagospodarowaniu działki, wynikające z dotychczas wykonanych prac budowlanych. W związku z tym, że obudowany kamieniem rów i zbiornik były objęte zakresem zamiennego projektu zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją PINB w Ł. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w dniu [...] marca 2011 r. inwestor otrzymał zaś decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych budynku mieszkalnego, uznano iż powyższe prace zostały wykonane legalnie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], PINB w Ł. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stawu ziemnego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez [...]WINB w B. decyzją z dnia [...].05.2013 r. nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bk478/13, uchylił ww. decyzje. Sąd zlecił organom dokonanie kwalifikacji robót budowlanych przypisując je do jednego z trybów przewidzianych przepisami art. 48, 49 b, 50-51 Prawa budowlanego. Rozpatrując ponownie sprawę zbiornika, organ l instancji uznał, że samowolnie wykonane prace remontowe ziemne przez T. C. na działce oznaczonej nr [...] należy potraktować jako rozbudowę stawu w zakresie uwidocznionym na mapach geodezyjnych z dnia [...] marca 2006 r. i z dnia [...] września 2010 r. W związku zaś z faktem, że zbiornik ten zbiera wody powierzchniowe z pól oraz wody gruntowe i odprowadza je rowem umocnionym kamieniem polnym do rowu głównego, usytuowanego na działce oznaczonej nr [...], organ nadzoru budowlanego stosownie do przepisu art. 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. -Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz.145 ze zm.) zakwalifikował zbiornik jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowy zbiornik usytuowany jest na terenie wsi P., a tym samym na terenie Ł. Parku Krajobrazowego Doliny N., co skutkuje obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na jego przebudowę. Mając powyższe na względzie, PINB w Ł. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], na podstawie art 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał T. C. wstrzymanie robót budowlanych przy rozbudowie stawu ziemnego usytuowanego na działce oznaczonej nr [...] w P., gm. Ł. oraz przedłożenie w terminie do [...] października 2014 r. zaświadczenia Wójta Gminy Ł. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ww. działki w przypadku braku tego planu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami (pozwolenie wodnoprawne) i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (obowiązuje sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń), oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ l instancji pouczył strony, że na niniejsze postanowienie nie służy zażalenie, oraz że można je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. J. A. oraz T. W. A. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie. [...]WINB w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB w Ł. z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienie służy zażalenie wtedy, gdy przepisy tak stanowią. Tymczasem w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie ma zapisu mówiącego o tym, że na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy przysługuje zażalenie. W związku z powyższym organ stwierdził, że w tym przypadku strony nie posiadają prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. Jednocześnie organ poinformował, że postanowienie na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji o czym stanowi przepis art. 142 k.p.a. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem J. A. i T. W. A. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając kwestionowanemu postanowieniu niestosowanie się do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/BK 478/13 oraz do przepisów prawa administracyjnego, tj. art. 127 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że bezzasadne jest powoływanie się przez organy nadzoru budowlanego na projekt zamienny, nie danie wiarygodności przedstawionym zdjęciom, mapom oraz nie podjęcie działań celem wyjaśnienia samowoli budowlanej urządzeń melioracyjnych. Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżący wnieśli o: 1) uchylenie w zaskarżonym postanowieniu terminologii "rozbudowanego"; 2) wyjaśnienie samowoli budowlanej rowu odprowadzającego wodę ze stawu oraz przejazdu nad rowem na działce nr [...] w P.; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego postanowienia, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie ma natomiast uprawnień do badania słuszności oraz celowości kontrolowanych rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w kwestionowanym postanowieniu zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przede wszystkim na wstępie rozważań podnieść należy, że przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia – art. 134 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania, nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80) stwierdzając, iż "wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu". Zaskarżone postanowienie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. Tymczasem w konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego zażalenia zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, to jest oceny, czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł zatem badać zasadności zarzutów materialnych dotyczących sprawy nakazania wstrzymania budowy obiektu budowlanego oraz nakazania przedłożenia stosownych dokumentów. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania (czy też jak w niniejszej sprawie zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż w konkretnym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych - wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409; dalej: P.b.). Postanowieniem tym organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu i nałożył na inwestora określone obowiązki, które inwestor zobowiązany był spełnić w wyznaczonym terminie. W przepisie art. 48 P.b. brak jest jednak wzmianki, aby na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przysługiwało zażalenie. W tym stanie prawnym, organ odwoławczy trafnie przyjął, że na postanowienie w opisanym wyżej przedmiocie nie przysługuje stronie zażalenie. Stosownie bowiem do treści art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy Kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko w tym przypadku, kiedy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Tymczasem powołana ustawa Prawo budowlane zawiera zamknięty katalog przypadków, w których na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu odwoławczego i jak już wyżej wskazano, przepisy tej ustawy nie przewidują zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 48. Tym samym prawidłowe jest stanowisko organu, że Kodeks w tej materii nie przewiduje zażalenia. Zatem trafnie też wskazał organ, że prawidłowość przedmiotowego postanowienia może być przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji (art. 142 k.p.a). Taki pogląd został też wyrażony w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 602/06, Lex nr 258270 oraz z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2267/06, Lex 334813. Skoro postanowienie wydane na podstawie art. 48 P.b. nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia (zgodnie z art. 142 k.p.a. podlega ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji), uznać należy, że [...]WINB w B. prawidłowo w oparciu o art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że konsekwencją wniesienia zażalenie na rozstrzygnięcie, na które nie służy stronie środek odwoławczy jest uznanie go za niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 127 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Organ wystarczająco bowiem wyjaśnił stan faktyczny i prawny potrzebny do wydania zaskarżonego postanowienia, a następnie prawidłowo je uzasadnił. Z kolei Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł badać zasadności podniesionych w skardze zarzutów materialnych. Przepisy art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nie przewidują, aby postanowienie wydane na ich podstawie było zaskarżalne, a zatem zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd nie mógł merytorycznie wypowiedzieć się w sprawie. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził również naruszenia innych przepisów prawa, które mogłoby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Mając na względzie powyższe uznać należy, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a, o czym orzeczono jak w sentencji.