II SA/Bk 976/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 09 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku (nr [...]) Prezydent Miasta Ł. ustalił panu M. I. K., właścicielowi nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy Z. [...], opłatę adiacencką w wysokości 1896,00 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowaną wybudowaniem drogi utwardzonej o nawierzchni asfaltowej przy ulicy Z. w Ł., ze środków finansowych Miasta Ł. W uzasadnieniu powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił jednorazową opłatę adiacencką na skutek wzrostu wartości działki nr [...] o pow. 1378 m2, której pan M. I. K. jest właścicielem. Prezydent Miasta Ł. ustalił, iż wzrost wartości nieruchomości jest spowodowany wybudowaniem drogi utwardzonej o nawierzchni asfaltowej ul. Z. ze środków finansowych Miasta Ł., co zwiększyło wartość nieruchomości o kwotę 4740 zł, wyliczoną według operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie z w/w uchwałą Rady Miejskiej, opłata adiacencką wyniosła 40 % wzrostu wartości. Z decyzją tą nie zgodził się właściciel tej nieruchomości, składając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu swojej decyzji podniosło naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego spowodowane brakiem wyjaśnienia w toku postępowania tego, czy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi, na jakim odcinku ulicy była nawierzchnia brukowana oraz czy wobec tego nastąpił wzrost wartości. Mając na uwadze powyższe organ, odnosząc się do w/w zarzutów Samorządowego Kolegium Odwoławczego dokonał ponownie gruntownej analizy zgromadzonej dokumentacji dowodowej oraz poddał ocenie zapisy zawarte w "Opisie Technicznym" projektu budowlanego inwestycji pod nazwą "Modernizacja ulicy Z.". Następnie organ stwierdził, że nastąpiła błędna interpretacja stanu prawnego i faktycznego dokumentacji dowodowej przez organ drugiej instancji, co stało się podstawą uchylenia decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W ocenie Prezydenta Miasta Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powołując się na decyzję Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] maja 1975 roku Nr [...] uznało, że w 1975 roku wybudowano drogę o nawierzchni brukowej - cytując fragment uzasadnienia tej decyzji, jednakże nie wskazało z jakiego powodu nie ustalono wówczas opłaty adiacenckiej i dlaczego nie nastąpiło ulepszenie techniczne nieruchomości w 1974 roku. Mając powyższe na uwadze w zaskarżonej decyzji organ wywiódł, iż w 1975 roku odcinek ulicy Z. jak i chodniki nie zostały wykonane i w związku z niezakończeniem robót obiekt ten nie został oddany do użytku. Pozostałości utwardzenia brukowego nie mogły być zatem uznane za tymczasowe utwardzenie, gdyż stan tego utwardzenia był niewłaściwy. Dlatego też w 2004 roku nie nastąpiła modernizacja drogi a jej całkowite wybudowanie. Tym samym organ uznał za trafne przyjęte przez biegłego do porównania w operacie szacunkowym nieruchomości leżące przy nieutwardzonych ulicach. Prezydent Miasta Ł. ponadto podkreślił, iż droga została całkowite wybudowanie od podstaw, włącznie z zagęszczeniem mineralnym nasypu pod ulicą, który jest wykonany niemal wyłącznie z gruzu ceglanego. Modernizacją natomiast objęto sieć energetyczną, oświetleniową i wodociągową. Nowymi urządzeniami ul. Zamiejskiej są wybudowane sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz droga o nawierzchni asfaltowej na podbudowie z kruszywa łamanego i warstwy odsączającej z kruszywa naturalnego wraz ciągami pieszo-rowerowymi. Nie budzi również wątpliwości - w ocenie organu - sprawa uznania czy zakończono inwestycję budowy drogi ul. Zamiejskiej i czy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi, bowiem w aktach sprawy znajduje się protokół odbioru końcowego wykonanej inwestycji z dnia [...]09.2004 roku - co poświadcza, że ten odcinek budowy drogi został definitywnie zakończony, jak również geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza z dnia [...]09.2004r. - która obrazuje stan faktyczny na gruncie wykonanej drogi o nawierzchni asfaltowej, ciągów pieszo-rowerowych wraz z podjazdami do nieruchomości sąsiadujących z drogą - co potwierdza możliwość korzystania z wybudowanej drogi przez stronę. Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta Ł. ustalając skarżącemu opłatę adiacencką z tytułu wybudowania drogi o nawierzchni asfaltowej ul. Z. uznał, że zostały spełnione wszelkie przesłanki prawne przemawiające za uczestniczeniem w wysokich kosztach budowy tego urządzenia przez mieszkańców ul. Zamiejskiej. W odwołaniu od tej decyzji złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. M. I. K.- właściciel działki wskazał, że ta ulica już przed wojną w 1939 roku miała nawierzchnię utwardzoną z kostki brukowej oraz chodniki, a nowa ulica różni się tym od poprzedniej, że obecnie jest ona pokryta asfaltem wątpliwej jakości. Z tego powodu stwierdził, że ulica nie została wybudowana od początku. Skarżący wskazał również, ulica z kostki brukowej została wykonana w czynie społecznym przez mieszkańców tej ulicy, a praca ta została rozliczona i naliczone zostały opłaty adiacenckie jednorazowe. Ponadto skarżący podkreślił, iż modernizacji ulicy nie została jeszcze zakończona, gdyż nie wykonano modernizacji energetyczno – oświetleniowej. Wobec powyższych argumentów nie zgadza się na zapłacenie naliczonej opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia [...] września 2005 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie budzi również wątpliwości poprawność wyliczenia stawki opłaty adiacenckiej dokonana w oparciu o operat szacunkowy. Organ podniósł, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 143 - 148a, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) i uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] czerwca 1998 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona wyżej cytowaną uchwałą wynosi 40% różnicy powstałej między wartością gruntów przed ulepszeniem drogi a wartością gruntów po dokonaniu tych prac. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. opierając się na art. 145 ust. 1 cytowanej ustawy wskazało, że taką opłatę w drodze decyzji może ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, a wydanie takiej decyzji może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przepisy te w ocenie organu odwoławczego wskazują, że właściciele gruntów obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie opłat adiacenckich na rzecz gmin, w tym po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Opierając się przy tym na przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (Dz.U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 z późn. zm) organ podniósł, iż przez budowę drogi, o jakiej mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących opłaty adiacenckie należy rozumieć nie tylko budowę nowej drogi od podstaw, ale także jej odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż inwestycja przedmiotowa została wykonana z udziałem środków Miasta Ł. w wysokości [...] zł, a wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości został określony przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 4740 zł, co przy 40 % wysokości opłaty ustalonej przez Radę Miejską Ł., daje kwotę 1896,00 zł. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. pan M. I. K. powtórzył dotychczasowe zarzuty podkreślając, iż przy wyliczaniu wartości nieruchomości nie brano pod uwagę tego, iż istniejąca już droga z kostki brukowej z krawężnikami i wodociągiem została wykonana w czynie społecznym, przy ogromnym udziale mieszkańców. Inwestycja ta została również rozliczona, przez naliczenie opłat adiacenckich (decyzja z dnia [...] grudnia 1977 roku). Obecne zatem nastąpiła jedynie modernizacja istniejącej już drogi i to w sposób nieprawidłowy. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie spornej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów skarżących, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wnosząc o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony tylko w aktach sprawy (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W świetle przytoczonych przepisów rozpoznanie skargi wymagało dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, stanowiącym podstawę prawną wydania tej decyzji. Sąd nie podziela poglądu skarżącego o braku podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej wskutek wybudowania drogi utwardzonej o nawierzchni asfaltowej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż z art. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zmianami) wynika, iż ustawa powyższa poza określeniem zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, określa także – między innymi – zasady udziału społeczeństwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 1 pkt 6 ustawy). Zasady te szczegółowo omawia rozdział siódmy działu III-go ustawy, odnoszący się do wszystkich nieruchomości – poza nieruchomościami przeznaczonymi w planie miejscowym na cele rolne i leśne – które mają możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 144 ust. 1 ustawy nakłada na właścicieli takich nieruchomości obowiązek uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (vide: art. 143 ust. 2 ustawy). Z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika dalej, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, przy czym decyzja ustalająca opłatę adiacencką może być wydana – jak stanowi ust. 2 art. 145 ustawy – w terminie 3 lat od dnia podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stosownie do treści art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym kwota opłaty adiacenckiej wynosić może nie więcej niż 50 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przypomniane wyżej zasady partycypacji społeczeństwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej nie zostały w niniejszej sprawie naruszone. Bezspornym jest bowiem, że Miasto Ł. działając na podstawie stosownych pozwoleń dokonało w 2004 roku budowy drogi, poprzez położenie warstwy asfaltowej na części ulicy Z. w Ł. Świadczy o tym chociażby charakter wykonanych prac. Powyższa inwestycja obejmowała wykonanie warstwy ściernej z betonu asfaltowego, warstwy wiążącej z betonu asfaltowego, podbudowy z kruszywa łamanego, warstwy odsączającej z kruszywa naturalnego oraz chodników i wjazdów z kostki polbrukowej. Wybudowanie zatem drogi nastąpiło praktycznie od podstaw. Roboty budowlane zostały odebrane protokołem końcowym w dniu [...] września 2004 roku. Postępowanie w sprawie ustalenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych przy ulicy Z. na skutek budowy ulicy, zostało wszczęte w maju 2005 roku. Podstawę do jego wszczęcia stanowił operat szacunkowy sporządzony w kwietniu 2005 roku, z którego wynikało, iż wartość nieruchomości po przebudowie ulicy wzrosła. Na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy organ I instancji zasadnie uznał, iż należna opłata adiacencka za nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym [...] wynosi 1896,00 zł i do jej uiszczenia zobligowany jest skarżący M. I. K.– właściciel nieruchomości. Końcowo zaakcentować należy jeszcze, iż pozostałe zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Zauważyć należy bowiem, iż przy rozliczeniu inwestycji z 1972 roku – uwzględnione było to, że przyczynił się do tego czyn społeczny mieszkańców (decyzja Zarządu Gospodarki Terenami przy Prezydencie Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 1977 roku nr [...]) jednakże dotyczyło to kwestii budowy wodociągu, a nie drogi. Potwierdza to również załącznik nr 2 dołączony do akt sprawy przez skarżącego (k.7 akt sprawy). Natomiast rozliczenie budowy drogi brukowej "górnego odcinka ul. Z." miało nastąpić w drodze decyzji Naczelnika Miasta Ł. z dnia [...] marca 1975 roku nr [...], jednakże z uwagi na niezakończenie inwestycji i nie oddanie drogi do użytku zostało uchylone przez ten sam organ decyzją z dnia [...] maja 1975 roku nr [...]. Skarżący zresztą nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających nałożenie już takiej opłaty adiacenckiej w okresie wcześniejszym i jej uregulowanie. Dopiero zatem oddanie drogi do użytku protokołem końcowym z dnia [...] września 2004 roku spowodować mogło ustalenie opłaty adiacenckiej. Natomiast ewentualna jakość wykonanych robót budowlanych nie może stanowić przedmiotu niniejszego postępowania i może być ewentualnie kwestionowana na drodze postępowania cywilnego. Podkreślić bowiem końcowo należy, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zmianami) przewiduje możliwość ustalania przez organy administracji w drodze decyzji tzw. opłat adiacenckich - każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Skoro zatem organ administracji posiada takie uprawnienie to może z niego korzystać. Bez znaczenia przy tym jest to, iż część modernizacji drogi została sfinansowana ze środków Unii Europejskiej, bowiem bezspornie również Miasto Ł. dofinansowało koszty tej modernizacji w wysokości [...] zł. Biorąc pod uwagę powyższe, nie stwierdzając naruszenia prawa dającego podstawę do uwzględnienia skargi, orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).-