II SA/Bk 98/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z [...].12.2010 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z [...].10.2010 r. znak [...], którą odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...].05.2008 r. znak [...] uchylającej i przekazującej do ponownego rozpoznania decyzję Wójta Gminy T. K. z [...].04.2008 r. znak [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Wymienioną wyżej decyzją z [...].04.2008 r. Wójt Gminy T. K. odmówił G. i M. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz garażu, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w obrębie N. K. Jako podstawę odmowy wskazano niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. brak dostępu do drogi publicznej oraz niezapewnienie wystarczającej infrastruktury technicznej i uzbrojenia terenu. Na skutek odwołania inwestorów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...].05.2008 r. uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazało Wójtowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zaprezentowano odmienną ocenę prawną okoliczności braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej wskazując, że działka nr [...] taki dostęp posiada. Zarzucono również organowi I instancji niedokładne wyjaśnienie okoliczności wyposażenia działki w odpowiednią infrastrukturę techniczną, w tym poprzez brak zażądania jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie od wnioskodawców. Wymieniona decyzja SKO z [...].05.2008 r. została zaskarżona do sądu administracyjnego przez I. W. – N. i J. N., jednak postępowanie zostało umorzone postanowieniem tutejszego sądu z 29.10.2009 r. w sprawie II SA/Bk 485/08 z uwagi na wycofanie skargi. W uzasadnieniu orzeczenia umarzającego postępowanie skład orzekający wskazał, że oświadczenie skarżących nie zmierza do obejścia prawa i nie powoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Ponadto przez Wójta Gminy T. K. została wydana ponowna decyzja w sprawie warunków zabudowy, a zatem stronom z niej niezadowolonym otwiera się ponownie droga odwoławcza. Następnie te same strony, które złożyły skargę a następnie ją wycofały – od postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie złożyły skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił postanowieniem z 17.02.2010 r. w sprawie II OSK 204/10. W swym uzasadnieniu NSA wyjaśnił, że skarżący może rozporządzać wniesioną przez siebie skargą do momentu wyrokowania, a jej cofnięcie co do zasady wiąże sąd, chyba że zachodzą okoliczności pozwalające uznać oświadczenie w przedmiocie cofnięcia na niedopuszczalne. Wówczas sąd powinien wykazać przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady związania stanowiskiem skarżącego i rozpoznać skargę nawet wbrew woli strony. Takich okoliczności potwierdzających niedopuszczalność oświadczenia o wycofaniu skargi złożonego w sprawie niniejszej NSA nie dostrzegł. W dniu 23.09.2010 r. J. N. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z [...].05.2008 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy T. K. z [...].04.2008 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji. Wskazał, że w postępowaniu zakończonym rozstrzygnięciem SKO nie uwzględniono faktu śmierci dwóch jego uczestników: A. S. zmarłego 15.10.2006 r. i J. D. zmarłej 11.11.2008 r. Zdaniem wnioskodawcy gdyby organ tę okoliczność uwzględnił, powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i ustalić następców prawnych zmarłych stron, czego nie uczynił. Decyzją z [...].10.2010 r. SKO w B. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z [...].05.2008 r. Wywodziło, że wymieniona decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego, który wskutek wycofania skargi postępowanie umorzył. W uzasadnieniu postanowienia sądu znajduje się stwierdzenie o dopuszczalności cofnięcia skargi z uwagi na to, że nie zmierza ono do obejścia prawa i nie powoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Zgodnie z art. 170 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Jeżeli zatem określona kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu – nie może być przedmiotem ponownego badania. Uprawnia to do wniosku, że skoro WSA w Białymstoku nie stwierdził, by decyzja SKO z [...].05.2008 r. była dotknięta wadą nieważności, to nie ma możliwości uruchomienia co do niej postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności. J. N. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...].05.2008 r. oraz o wstrzymanie jej wykonania. Rozstrzygnięciu odmawiającemu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy polegający na przyjęciu, że "organ administracji publicznej nie wszczyna postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy decyzja objęta wnioskiem narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. nie uwzględnia następców prawnych zmarłych stron postępowania". Zdaniem strony SKO dokonało również błędnej wykładni przepisów art. 170 w zw. z art. 161 ust. 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmując, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy poprzednie zakończyło się decyzją zaskarżoną do sądu, który wydał orzeczenie procesowe nieposiadające powagi rzeczy osądzonej. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, co do której żąda stwierdzenia nieważności – J. N. wskazał, że zachodzi duże prawdopodobieństwo uwzględnienia żądania wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Decyzją z [...].12.2010 r. SKO w B. utrzymało w mocy własną decyzję z [...].10.2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania nieważnościowego. W uzasadnieniu organ powtórzył wszystkie argumenty występujące we własnej kontrolowanej decyzji, dotyczące braku naruszenia art. 170 p.p.s.a. Wskazał, że stwierdzenie sądu z postanowienia umarzającego postępowanie, iż nie zachodzi – na skutek umorzenia – obawa utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności jest dla organów administracji wiążące i wyklucza możliwość uruchomienia ponownej kontroli administracyjnej tej decyzji. SKO wskazało, że przedmiotowe związanie nie występowałoby jedynie w sytuacji odrzucenia skargi przez sąd. Ustosunkowując się do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z [...].05.2008 r. organ ocenił, że brak jest podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie z [...].12.2010 r. złożył do sądu administracyjnego J. N. zarzucając naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie występuje rażące naruszenie prawa w sytuacji gdy w postępowaniu nie zostali ustaleni następcy prawni zmarłych stron; - naruszenie art. 159 § 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie braku podstaw do wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności; - art. 7, 77 i 107 Kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego w sytuacji naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa; - art. 170 w zw. z art. 161 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię i wykluczenie możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego administracyjnego po umorzeniu postępowania przed sądem administracyjnym. Uzasadniając zarzuty skarżący, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazał że postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego nie posiada powagi rzeczy osądzonej tak jak wyrok oddalający skargę, zatem nie zamyka możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego. W ocenie skarżącego uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy było niewydanie odrębnego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 Kpa mimo występowania dużego prawdopodobieństwa wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując argumentację z uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Różnica stanowisk strony skarżącej i organu tkwi w odmiennej ocenie następstw umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek cofnięcia skargi dla późniejszego wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji, skarga na którą została wcześniej wycofana. Strona skarżąca niedopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji wywodzi z faktu, iż postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Organ pogląd odmienny wyprowadza natomiast z zakresu sądowej oceny dopuszczalności cofnięcia skargi, poprzedzającej umorzenie postępowania sądowego, która każdorazowo wymaga zbadania przez sąd, czy cofnięcie skargi nie będzie prowadziło do utrzymania w mocy decyzji dotkniętej wadą nieważności. Przed zaprezentowaniem stanowiska sądu, skład orzekający zwraca uwagę, iż sąd zawsze wypowiada się na tle okoliczności konkretnej sprawy stąd zaprezentowany w sprawie pogląd prawny determinują konkretne ustalenia faktyczne. Na potrzebę indywidualizacji okoliczności faktycznych sprawy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 7.12.2009r. sygn. I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18), w której wypowiedział się o znaczeniu wyroku oddalającego skargę dla późniejszego żądania strony stwierdzenia nieważności decyzji, skarga na która została wcześniej prawomocnie oddalona. W uchwale tej sąd stwierdził mianowicie, iż żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 par. 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie, co do istoty, stosując art. 158 par. 1 w związku z art.156 par. 1 kpa. Aczkolwiek uchwała sądu dotyczy relacji korzystającego z powagi rzeczy osądzonej wyroku względem późniejszego postępowania nadzwyczajnego, tym niemniej zawarte w jej uzasadnieniu spostrzeżenia natury ogólnej można przenieść na grunt niniejszego postępowania albowiem mają znaczenie uniwersalne. Założenie przyświecające uchwale polega bowiem na stwierdzeniu, iż niedopuszczalna jest dwukrotna ocena tych samych przesłanek ważności danej decyzji. Skład orzekający zauważa, że z mocy art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uznaje wycofanie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych nieważnością. Zanim zatem sąd umorzy postępowanie sądowe w następstwie cofnięcia skargi, obowiązany jest z urzędu poddać kontroli dopuszczalność i skuteczność cofnięcia skargi. Treść postanowienia sądu umarzającego postępowanie sądowe wskutek cofnięcia skargi stanowi jednocześnie wypowiedź sądu na temat zgodności z prawem działania administracji. Postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego na podstawie art. 161 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyka zatem kwestii materialnoprawnych związanych z merytoryczną oceną aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego. Takiej właśnie merytorycznej kontroli decyzji SKO w B. z dnia [...].05.2008r. dokonał sąd administracyjny w sprawie IISA/Bk 485/08 (z których to akt sąd w niniejszym postępowaniu dopuścił dowód – k. 98 akt sądowych), czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia z 29.10.2009r., stwierdzając, iż cofnięcie skargi nie zmierza do obejścia prawa i nie spowoduje utrzymania w mocy aktu dotkniętego nieważnością. Sąd I instancji dodał, iż po kwestionowanej decyzji kasacyjnej SKO, Wójt Gminy T. K. zdążył wydać kolejną decyzję w sprawie warunków zabudowy, co otworzyło stronom drogę odwoławczą. Dokonanie przez sąd I instancji merytorycznej oceny decyzji SKO z dnia [...].05.2008r poprzez pryzmat przesłanek ważnościowych, potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając postanowieniem z dnia 17.02.2010r. (sygn. IIOSK 204/10) skargę kasacyjną skarżących od postanowienia WSA w Białymstoku umarzającego postępowanie sądowe w sprawie IISA/Bk 485/08. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, iż sąd I instancji dokonał oceny dopuszczalności i skuteczności cofnięcia skargi, nie dopatrując się okoliczności potwierdzających niedopuszczalność i nieskuteczność oświadczenia o wycofaniu skargi. Dodać należy, iż NSA oddalił skargę kasacyjną, w treści której skarżący wskazywali na okoliczności podnoszone teraz we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kasacyjnej SKO w B. z dnia [...].05.2008r., mianowicie fakt przeprowadzenia przez SKO postępowania bez udziału następców prawnych niektórych właścicieli sąsiednich nieruchomości, zmarłych bądź przed wszczęciem postępowania administracyjnego (A. S.) bądź w jego toku (J. D.). Akta sprawy IISA/Bk 485/08 pozwalają stwierdzić, iż kwestie, które – zdaniem skarżącego – dowodzą nieważności decyzji kasacyjnej SKO z dnia [...].05.2008r, były przedmiotem analizy sądu I i II instancji przed prawomocnym umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego wskutek cofnięcia skargi. Tym samym prawomocne umorzenie postępowania sądowego w sprawie IISA/Bk 485/08 jest równoznaczne ze stwierdzeniem sądu, ze kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadami uzasadniającymi konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, w tym wadami, których wystąpienia upatruje strona. Legalność tej decyzji jest przesądzona i nie może być podważana w późniejszym postępowaniu nadzwyczajnym. Jakkolwiek postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego wskutek cofnięcia skargi nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, to jednak determinuje treść rozstrzygnięć w innych postępowaniach, których celem byłoby ponowne badanie ważności kwestionowanego już wcześniej aktu. Z mocy art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże strony, dany sąd, inne sądy i inne organy a zatem SKO w B. mając wiedzę co do treści prawomocnego umorzenia postępowania sadowego wskutek cofnięcia wcześniejszej skargi strony na decyzję, której stwierdzenia nieważności się teraz domaga skarżący, musiało ten fakt uznać za przeszkodę dla wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Reasumując, nie tylko wyrok oddalający skargę, lecz także prawomocne postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego wydane w następstwie cofnięcia skargi, zamyka organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności skarżonej wcześniej decyzji o ile z akt postępowania sądowego wynika, że okoliczności wskazywane teraz jako przesłanki nieważności, musiały być przedmiotem analizy sądu w ramach oceny dopuszczalności i skuteczności oświadczenia o cofnięciu skargi. Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-