II SA/Bk 988/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie [...] 1. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. grzywnę w wysokości 3000 ( trzy tysiące) złotych, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą złożoną w organie – Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. – w dniu 14.11.2011r., a przekazaną sądowi dopiero w dniu 18.12.2012r., skarżący K. K. zarzucił organowi niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30.11.2010r. o sygn. IISA/Bk 561/10. Mocą tego wyroku uchylona została przez sąd decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2010r. umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołań 165 osób, w tym z odwołania skarżącego K. K., od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2009r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z zespołem parkingów wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o numerach [...] i [...] przy ulicy H. w B. Sąd zalecił organowi przeprowadzenie postępowania w zakresie wyjaśnienia legitymacji każdego z odwołujących się do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony oraz wyjaśnienia kwalifikacji środka odwoławczego poprzez przesądzenie, czy jest ono odwołaniem, czy wnioskiem o wznowienie postępowania organu I instancji zakończonego decyzją z [...].08.2009r.która stała się ostateczna w dniu [...].10.2009r. Wniesienie skargi poprzedziło wezwanie do wykonania wyroku złożone w organie w dniu 8.06.2011r. a w skardze skarżący zażądał ukarania organu grzywną stosownie do treści art. 154 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę poinformowało, że wykonanie wyroku nastąpiło poprzez wydanie w dniu [...].12.2012r. postanowienia stwierdzającego na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienie przez 165 osób podpisanych pod odwołaniem terminu do jego wniesienia. Jednocześnie Kolegium podało, że nie dysponowało aktami administracyjnymi sprawy do 12.04.2012r. a ich brak uniemożliwiał wcześniejsze wykonanie wyroku. Akta administracyjne znajdowały się w WSA w Białymstoku jako dołączone do sprawy IISA/Bk 637/10 dotyczącej skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy. Zostały zwrócone organowi dopiero w dniu 12.04.2012r. a zatem o zwłoka w załatwieniu sprawy obejmuje okres od 12.04.2012r. do [...].12.2012r.. Kolegium jednocześnie wyjaśniło, ze winę za ten stan rzeczy ponosi członek Kolegium, któremu przekazano sprawę do załatwienia. Sprawa jest wyjaśniana a w stosunku do osoby winnej zostaną wyciągnięte konsekwencje służbowe. Skarżący pismem z dnia 10 styczna 2012r. podtrzymał żądanie wymierzenia organowi grzywny wyrażając stanowisko, że postanowienie organu z dnia [...].12.2012r. nie stanowi o wykonaniu wyroku w sprawie IISA/Bk 561/10, gdyż jest sprzeczne z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 154 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak stanowi par. 6 art. 154 ww. ustawy, grzywnę, o której mowa w par. 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z przepisu art. 154 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że przesłankami formalnymi skargi na niewykonanie wyroku, decydującymi o dopuszczalności takiej skargi jest poprzedzenie skargi pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku oraz zawarcie w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny, zaś przesłankami merytorycznymi skargi na niewykonanie wyroku, decydującymi o jej zasadności, jest stwierdzenie stanu bezczynności organu lub przewlekłości postępowania organu w wykonaniu wcześniejszego wyroku sądu, przy czym – jak stanowi wprost par. 3 art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W sprawie niniejszej bezsporne jest spełnienie przez skarżącego wymogów formalnych skargi, poprzedzonej w dniu 8.06.2011r. pisemnym wezwaniem organu do wykonania wyroku w sprawie IISA/Bk 561/10 oraz zawarciem w skardze żądania ukarania organu grzywną. Zasadne jest także twierdzenie, że z przyczyn przewlekłego działania organu nie doszło do wykonania wyroku nie tylko do dnia wniesienia skargi na jego niewykonanie tj. do 14.11.2011r. ale prawie do daty przekazania tejże skargi sądowi z rocznym opóźnieniem. Z urzędu sądowi i stronom postępowania jest wiadome, że w równolegle prowadzonym postępowaniu sądowym o sygn. IISO/Bk 19/12 z wniosku K. K., postanowieniem z dnia [...].04.2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zostało ukarane grzywną w kwocie 3000 złotych za nieprzekazanie sądowi w terminie rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu skargi na niewykonanie wyroku Z akt administracyjnych wynika następujący obraz działań organu podejmowanych w celu wykonania wyroku wydanego w sprawie IISA/Bk 561/10: 1. wyrok WSA w Białymstoku wydany 30.11.2010r. o sygn. IISA/Bk 561/10 stał się prawomocny od dnia 14.02.2011r. i jako taki doręczony został SKO w B. w dniu 8.03.2011r. W piśmie przewodnim przesyłającym odpis prawomocnego wyroku zawarta była informacja, że akta administracyjne sprawy zostały dołączone do równolegle prowadzonego przez sąd postępowania w sprawie IISA/Bk 637/10 2. w dniu 8.06.2011r. wpływa do organu wezwanie pisemne skarżącego o wykonanie wyroku, po którym po raz pierwszy SKO w B. zwraca się w dniu 13.06.2011r. do sądu o wypożyczenie akt administracyjnych. Jednocześnie organ informuje skarżącego, że rozpoznanie sprawy wymaga oryginałów akt administracyjnych, którymi nie dysponuje oraz, że wykonanie wyroku nastąpi w terminie 30 dni od daty zwrotu przez sąd akt administracyjnych 3. w dniu 14.11.2011r. wpływa do SKO w B. skarga K. K. na niewykonanie wyroku w sprawie IISA/Bk 561/10 i wówczas organ po raz kolejny zwraca się do WSA w Białymstoku z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych dołączonych do sprawy IISA/Bk 637/10. Jednocześnie mimo obowiązku przesłania do sądu skargi na niewykonanie wyroku złożonej za pośrednictwem organu, nie dochodzi do takiego przesłania aż do dnia 18.12.2012r. 4. w dniu 12.04.2012r. zwrócone zostają organowi akta administracyjne sprawy zatrzymane przez sąd do postępowania w sprawie IISA/Bk 637/10, które - co też jest znane z urzędu sądowi i stronom niniejszego postępowania – pozostawało w okresach od 1.02.2011r. do 17.03.2011r. oraz 26.05.2011r. do 28.07.2011r. w zawieszeniu. 5. w dniu [...].12.2012r. SKO w B. wydaje postanowienie, traktowane przez organ jako wykonanie wyroku, o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Merytorycznymi przesłankami wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest – jak wcześniej wskazał sąd - pozostawanie przez organ w bezczynności albo przewlekłości w wykonaniu wcześniejszego wyroku. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ charakteryzuje brak należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Bezczynność organu jest natomiast stanem całkowitego braku podejmowania działań w kierunku załatwienia sprawy w terminach wynikających z obowiązującej procedury administracyjnej. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia wniosku strony w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Zdaniem sądu akta administracyjne sprawy dowodzą, że SKO w B. pozostawało w bezczynności i przewlekłości w kontynuowaniu postępowania po wyroku uchylającym decyzję z dnia [...].03.2010r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Mimo wiedzy o dołączeniu akt administracyjnych do innej sprawy sądowej, nie występowało z własnej inicjatywy do sądu z prośbą o wypożyczenie akt celem sporządzenia kopii koniecznych dla nadania biegu czynnościom pozwalającym na wykonanie zaleceń WSA w Białymstoku z wyroku IISA/Bk 561/10. Dla nadania biegu postępowaniu wystarczające byłoby sporządzenie kopii akt wcześniejszych i poświadczenia ich zgodności z oryginałami dokumentów. Aktywność w dążeniu do skompletowania akt administracyjnych organ przejawił jedynie dwukrotnie i to dopiero po interwencji strony: najpierw po wezwaniu do wykonania wyroku, co miało miejsce 3 miesiące po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku w sprawie IISA/Bk 561/10, a potem po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku, co miało miejsce 5 miesięcy po wezwaniu do wykonania wyroku. Jednocześnie organ nie informował strony na bieżąco o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie, co stanowiło ewidentne naruszenie art. 35 par. 3 k.p.a. Wyrazem zignorowania ciążącej na organie odpowiedzialności za sprawne i terminowe załatwienie sprawy, była – przyznana przez organ - całkowita bezczynność organu w okresie od 12.04.2012r. do [...].12.2012r. tj. w czasie, gdy dysponował już aktami administracyjnymi zwróconymi przez sąd. Uznając, że zaistniały przesłanki do wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku, skład orzekający przyjął, że wymierną karą finansową będzie grzywna w wysokości 3000 złotych, oscylująca w granicach przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2012, które – jak wskazuje Komunikat Prezesa GUS z 11.02.2013r. – wyniosło 3521,67 złotych. Ustawodawca nie określił minimalnej kwoty grzywny pozostawiając sądowi miarkowanie wysokości nakładanej kary w zależności od stopnia winy organu oraz stanu sprawy w dacie rozpatrywania przez sąd skargi na niewykonanie wyroku. Zważywszy na opisane wyżej okoliczności sprawy oraz znany sądowi z urzędu fakt ukarania organu grzywną również w kwocie 3000 złotych z tytułu nieprzekazania sądowi w terminie skargi na niewykonanie wyroku, Sąd uznał, że kwota grzywny 3000 złotych również w niniejszej sprawie będzie kwotą właściwą. Sąd, wbrew drugiemu wnioskowi zawartemu w skardze, nie mógł w sentencji wyroku wymierzającego organowi grzywnę za niewykonanie wyroku, orzec o bezczynności organu. Przepis art. 154 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje bowiem podstaw do odrębnego rozstrzygania w przedmiocie istnienia przewlekłości i bezczynności organu, albowiem stanowią one jedynie przesłankę ukarania organu za niewykonanie wyroku a nie samoistny sposób wyrokowania. Ocena charakteru bezczynności czy przewlekłości postępowania mogłaby zostać wyrażona w wyroku jedynie w powiązaniu z orzeczeniem przez sąd o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, o co skarżący nie wnosił (art. 154 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji (art. 154 par. 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów posterowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na koszty postępowania sądowego złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 złotych oraz udowodnione przez stronę na sumę 280 złotych wydatki związane z pokryciem kosztów sporządzenia odpisów pism procesowych, do których złożenia strona została zobowiązana przez sąd (art. 205 par. 1 w związku z art. 211, 212 i 213 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).