II SA/Bk 99/19

Sygn. akt II SA/Bk 99/19 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.) Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło sędzia WSA Małgorzata Roleder Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem oddala skargę U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu [...] kwietnia 2016 r. L. B. (powoływany dalej jako: "Skarżący") zgłosił – w trybie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - do Starosty S. zamiar wykonania na działce o nr ew. gr. [...], w miejscowości K. gm. S., altany drewnianej, w formie zadaszenia opartego na 6 słupach o średnicy 50 cm, podstawie sześciokąta, o boku ok. 2,5 m i powierzchni zabudowy ok. 20 m2. Do zgłoszenia dołączony został plan sytuacyjny, według którego obiekt położony będzie ok. 38 m od jeziora K.. Zgłoszenie zostało skutecznie przyjęte i obiekt został wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem. W dniu [...] lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S., na skutek pisma mieszkańców wsi K., przeprowadził kontrolę ww. obiektu, w trakcie której stwierdził, że istniejący obiekt nie odpowiada dokonanemu zgłoszeniu. Na tej podstawie organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przez Skarżącego robót budowlanych w przedmiotowej altanie. W dniu [...] sierpnia 2018 r. organ dokonał oględzin przedmiotu postępowania, w wyniku których stwierdził, iż w 2017 roku Skarżący wykonał przy ww. obiekcie prace budowlane polegające na zabudowie przestrzeni pomiędzy słupami konstrukcyjnymi ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi, tworząc zamkniętą kubaturę. Oprócz zmian dokonanych w ścianach zewnętrznych obiektu, Skarżący dokonał również zmian wewnątrz obiektu w postaci budowy antresoli. Ponadto do obiektu została doprowadzona energia elektryczna oraz zamontowano piec do ogrzewania tzw. "kozę", a podłoga wykończona została deską. Obecny podczas oględzin Skarżący oświadczył, że nie posiada żadnych dokumentów zezwalających na wykonanie ww. prac. Organ I instancji uznał, że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, w wyniku której powstał inny obiekt budowlany niż zgłoszony. W ocenie organu skoro wykonanie przedmiotowych robót wymagało uzyskania pozwolenia na budowę od właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej, a Skarżący takiego pozwolenia nie posiada, to powstały obiekt stanowi samowolę budowlaną. W toku postępowania ustalono również, iż przedmiotowy obiekt altany zlokalizowany jest na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi K. w Gminie S., uchwalonego uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. na obszarze oznaczonym symbolem - 21 US. Po przeanalizowaniu zapisów dotyczących ww. planu, Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. stwierdził, iż powstały po dokonanej przebudowie obiekt pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje brak możliwości przeprowadzenia legalizacji powstałej samowoli. W oparciu o powyższe ustalenia organ, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], nakazał Skarżącemu doprowadzić obiekt altany do stanu zgodnego ze zgłoszeniem złożonym w dniu [...] kwietnia 2018 r. do Starosty S.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący zarzucając jej naruszenie: art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż wybudowana altana odbiega od dokonanego zgłoszenia, art. 75 poprzez błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, iż postawiona altana odbiega od dokonanego zgłoszenia; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy; art. 8 i 9 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organu administracji publicznej oraz przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady udzielania informacji. Jednocześnie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie zmianę wydanej decyzji poprzez nakazanie uzupełnienia zgłoszenia. PWINB w B. nie podzielił argumentacji odwołania i decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając wydaną decyzję organ w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 29 ust. 1 pkt 2d i art. 30 ustawy Prawo budowlane, wskazując, że co prawda budowa, jak też przebudowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, jednakże w przypadku, gdy zakres przebudowy wykracza poza granice definicji wskazanej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, na wykonane roboty należy uzyskać zgodę organu architektoniczno-budowlanego. W przedmiotowej sprawie, jak podkreślił PWINB, Skarżący na powstałej altanie przeprowadził roboty budowlane, w wyniku których powstał zamknięty obiekt o innym charakterze i funkcji, niż zgłoszony do Starostwa tj. budynek rekreacji indywidualne. Tym samym skoro Skarżący na wybudowanie powstałego obiektu nie uzyskał stosownego zgłoszenia, to powstała samowola budowlana wymagająca przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Takie też postepowanie wszczął organ I instancji, ale z uwagi na to, że powstały obiekt jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi K. w Gminie S., uchwalonego uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., możliwe było jedynie nakazanie doprowadzenia tego obiektu "altany" do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem. W tym zakresie organ II instancji powołał się na zapis § 6 pkt 16 planu, zgodnie z którym tereny oznaczone symbolem 21 US (a na tym terenie zlokalizowany jest kontrolowany obiekt) to tereny upraw polowych, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych przeznaczonych na cele rekreacyjne. Zakłada się na nich realizację pól namiotowych, pól kempingowych, przystani wodnych, kąpielisk, plaży, urządzeń sportowych i rekreacyjnych. Część terenów wzdłuż ciągów pieszych musi być ogólnodostępna. Zakaz grodzenia terenów i poszczególnych działek w sposób uniemożliwiający przejście wzdłuż Jeziora K. Natomiast § 17 pkt 1 ww. planu stanowi iż, "w miejscowym planie wyznaczono tereny rekreacyjno-wypoczynkowe nad jeziorem K. w sąsiedztwie projektowanej zabudowy letniskowej oznaczono symbolem 21 US na rysunku planu. Tereny wzdłuż projektowanych ciągów pieszych i brzegów jeziora muszą być ogólnodostępne. Dopuszcza się na ww. terenie realizację obiektów małej architektury i urządzeń technicznych niezbędnych do różnych form rekreacji - sportu i wypoczynku. Konieczne jest uporządkowanie zadrzewienia i jego uzupełnienie. Dopuszcza się realizację pól namiotowych, kempingów, przystani wodnych, kąpielisk, plaży, boisk do gier małych, deszczochronów, altan, sezonowych obiektów małej gastronomii i sanitarnych". PWINB podkreślił jednocześnie, że w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości dotyczących zapisów ww. planu, pismem z dnia [...] października 2018 r. zwrócił się do Wójta Gminy S. o wypowiedzenie się w kwestii zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w wyniku czego uzyskał informację, że realizacja obiektu w stanie obecnym narusza zasady określone w obowiązującym planie miejscowym. Uwzględniając stanowisko Wójta Gminy S., jako organu właściwego w sprawie planowania i zagospodarowania przestrzennego, organ II instancji doszedł do wniosku, że obowiązującym na tym terenie m.p.z.p. w sposób jednoznaczny wyklucza istnienie wybudowanej altany jako obiektu zamkniętego na działce o nr ew. gr. [...]. Przytaczane zaś w odwołaniu definicje altan, nie mają zdaniem organu, wpływu na powyższą kwalifikację, albowiem altana ogrodowa, to obiekt o innym charakterze niż altana działkowa, która to podlega przepisom ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł Skarżący, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela, jak również zaufania obywatela do Państwa; 2. art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że zamontowana altana na działce o nr geod. [...] w miejscowości K. gm. S. została wykonana w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określnych w dokonanym zgłoszeniu, od którego Starosta S. nie wniósł sprzeciwu, a nadto jego zastosowanie w sytuacji gdy należało rozważyć konieczność zastosowania przepisów względniejszych dla mnie, a to m. in. art. 48 i nast. prawa budowlanego, 3. rozpoznanie sprawy w sposób całkowicie dowolny, jednostronny i lakoniczny, czego odzwierciedleniem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której brak jest sprawozdania z logicznego toku rozumowania organu, brak jest odniesienia się do stawianych przeze mnie zarzutów i podnoszonych okoliczności i wniosków, 4. art. 75 i nast. k.p.a. poprzez błędną interpretację materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym uznaniem, że postawiona altana odbiega od dokonanego zgłoszenia, 5. art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, zinterpretowania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony; 6. art. 8 i 9 k.p.a. polegający zwłaszcza na niewłaściwym ich zastosowaniu, tj. przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organu administracji publicznej oraz przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady udzielania informacji, 7. art. 29 oraz 30 ustawy prawo budowlane i uznanie, że potrzebowałem zgłoszenia, aby wykonać altanę, a następnie jej remont, 8. błędną interpretację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi K. z dnia [...] maja 2006 roku, poprzez uznanie, że nie dopuszcza on postawienia na mojej działce altany; 9. brak rozważenia prze organy faktu zmiany przepisów w 2017 roku, a w konsekwencji braku rozważenia prawa które winno być zastosowane do poszczególnych wykonywanych przeze mnie czynności. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania dla organu niższej instancji. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że wykonania modernizacja postawionej przeze niego altany nie wymagała pozwolenia na budowę, jak również dokonania zgłoszenia zgodnie z przepisami prawa, w tym art. 29 i 30 prawa budowlanego. Nadto nawet gdyby uznać, że altana jest budynkiem (czemu Skarżący zaprzeczył), to nie wymagało to pozwolenia na budowę, a jedynie co najwyżej zgłoszenia. Dlatego też zdaniem Skarżącego organ w pierwszej kolejności powinien wezwać go do uzupełnienia dokumentacji, a nie od razu nakazywać rozbiórkę i przywrócenie do stanu poprzedniego. Nadto organy winne pochylić się nad tym, jakie przepisy winne mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, czego nie uczyniły. PWINB w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Słowem należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), a uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju kwalifikowane wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja PWINB w B. z dnia [...] grudnia 2018 r., która utrzymała w mocy decyzję PINB Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] września 2018 r. nakazującą Skarżącemu doprowadzenie obiektu "altany", wybudowanej na działce o nr ew. gr. [...] w miejscowości K., gm. S. - do stanu zgodnego ze zgłoszeniem złożonym w dniu [...] kwietnia 2018 r. do Starosty S. Obie decyzje decyzja wydane zostały w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.). Przepisy art. 51 dotyczą trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego). Jeżeli samowolnie wykonane roboty budowlane nie mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę lub przywrócenie do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie w sprawie. Jeżeli natomiast organ w wyniku postępowania stwierdzi możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, wówczas zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2, na podstawie którego organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie w tym zakresie kończy decyzja wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, stwierdzająca wykonanie obowiązku lub w przypadku jego niewykonania - nakazująca rozbiórkę lub przywrócenie do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie niesporne jest, iż budowa kontrolowanego obiektu budowlanego w postaci altany została zrealizowana na podstawie zgłoszenia złożonego i przejętego przez Starostę S. w dniu [...] kwietnia 2016r., w którym Skarżący zadeklarował chęć wybudowania altany drewnianej, w formie zadaszenia opartego na 6 słupach o średnicy 50 cm, w podstawie sześciokąta, o boku ok. 2,5 m i powierzchni zabudowy ok. 20 m2. W przedmiotowej sprawie nie budzi też wątpliwości, że Skarżący w 2017 roku przeprowadził na powyższym obiekcie roboty budowlane, w wyniku których. przestrzeń pomiędzy słupami konstrukcyjnymi zabudowana została ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi, tworząc zamkniętą kubaturę. Oprócz zmian dokonanych w ścianach zewnętrznych obiektu, Skarżący dokonał także, co też nie jest kwestionowane przez żadną ze stron prowadzonego postępowania, zmian wewnątrz obiektu w postaci budowy antresoli, a do obiektu doprowadzona została energia elektryczna oraz zamontowany został piec do ogrzewania tzw. "koza". Uwzględniając zakres dokonanych prac budowlanych należy zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, w wyniku tychże prac powstał zamknięty obiekt o ewidentnie innym charakterze i funkcji, niż zgłoszony do Starostwa, tj. budynek rekreacji indywidualnej, "rozumianej jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku". W ocenie Sądu zrealizowane prace nie mieszczą się natomiast w kategorii remontu, jak próbuje dowieść tego Skarżący, wykraczają też poza ramy przebudowy wskazanej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, albowiem wskutek tychże robót altana stała się budynkiem, co wyraźnie i jednoznacznie potwierdzają dołączone do akt postępowania administracyjnego dowody w postaci zdjęć. Jak słusznie zaś wywodzą organy nadzoru budowlanego, wykonane prace wymagały w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stosownego zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym, czego Skarżący bezsprzecznie nie dokonał. Zatem powstała samowola budowlana wymagająca legalizacji przeprowadzonej w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Z tego też powodu organy prowadząc postępowanie w pierwszej kolejności trafnie zbadały możliwość legalizacji wykonanych robot budowlanych. Jednak ustalenie, iż lokalizacja przedmiotowego obiektu w jednostce określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi K. w Gminie S., uchwalonego uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., oznaczonej symbolem 21 US, tj. tereny upraw polowych, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych przeznaczonych na cele rekreacyjne, gdzie obowiązuje zakaz budowy budynków o charakterze rekreacji indywidualnej, nie pozwoliła na zalegalizowanie tego stanu. Zgodnie bowiem z § 6 pkt 16 ww. planu tereny oznaczone symbolem 21 US to tereny upraw polowych, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych przeznaczonych na cele rekreacyjne. Zakłada się na nich realizację pól namiotowych, pól kempingowych, przystani wodnych, kąpielisk, plaży, urządzeń sportowych i rekreacyjnych. Część terenów wzdłuż ciągów pieszych musi być ogólnodostępna. Zakaz grodzenia terenów i poszczególnych działek w sposób uniemożliwiający przejście wzdłuż Jeziora K. Natomiast § 17 pkt 1 ww. planu stanowi iż, "w miejscowym planie wyznaczono tereny rekreacyjno-wypoczynkowe nad jeziorem K. w sąsiedztwie projektowanej zabudowy letniskowej i oznaczono symbolem 21 US na rysunku planu. Tereny wzdłuż projektowanych ciągów pieszych i brzegów jeziora muszą być ogólnodostępne. Dopuszcza się na ww. terenie realizację obiektów małej architektury i urządzeń technicznych niezbędnych do różnych form rekreacji - sportu i wypoczynku. Konieczne jest uporządkowanie zadrzewienia i jego uzupełnienie. Dopuszcza się realizację pól namiotowych, kempingów, przystani wodnych, kąpielisk, plaży, boisk do gier małych, deszczochronów, altan, sezonowych obiektów małej gastronomii i sanitarnych". Zakaz realizacji na terenie oznaczonym 21 US budynków rekreacji indywidualnej, a taki właśnie budynek powstał w wyniku robót budowlanych podjętych przez Skarżącego przy zgłoszonej pierwotnie altanie, potwierdza dodatkowo treść pisma Wójt Gminy S. z dnia [...] listopada 2018r., w którym wyraźnie wskazano, iż realizacja obiektu w stanie obecnym narusza zasady określone w obowiązującym planie miejscowym. Stąd też wobec nie dającej się usunąć niezgodności z przepisami prawa, w tym przypadku prawa miejscowego – obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie musiało być zakończone obligatoryjnym nakazem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, czyli decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Prowadzone bowiem postępowanie legalizacyjne nie mogło doprowadzić do zalegalizowania przedmiotowego obiektu. W konsekwencji skoro przedmiotowy obiekt altany jest niezgodny z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to brak jest możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w inny sposób, aniżeli poprzez orzeczony przez organy nadzoru budowlanego nakaz doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem złożonym w dniu [...] kwietnia 2018r. do Starosty S.. W konsekwencji należy stwierdzić, iż orzekające w sprawie organy wydając zaskarżone decyzje prawidłowo, wbrew temu co wywodzi Skarżący, dokonały oceny stanu faktycznego i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. stwierdzić trzeba, iż nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, a ocena ta nie nosi zaś cech dowolności. Ponadto skarga poza gołosłowną polemiką z prawidłowymi w tym zakresie ustaleniami dokonanymi przez organy administracji publicznej nie zawiera przekonywujących argumentów, aby organy naruszyły wyżej wymienione przepisy. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.