II SA/Bk 993/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca jej wydanie decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. z [...]08.2005r. nr [...], 2. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku Nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. odmówił przyznania Z. L. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podjętej decyzji wskazano, iż powodem takiego rozstrzygnięcia był fakt ustalenia nie spełnienia podstawowej przesłanki przyznania prawa do świadczenia rodzinnego, a mianowicie nie wpłynięcie do MOPS w H. wypełnionego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz innych dokumentów umożliwiających przyznanie tego świadczenia. Podkreślono, iż w przypadku nie złożenia przez ubiegającego się o świadczenia rodzinne odpowiedniego wniosku, organ administracji publicznej nie ma obowiązku podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie. W tej sytuacji uznano, iż brak jest podstaw przyznania Z. L. zasiłku pielęgnacyjnego i wyrównania go za okres od [...] sierpnia 2001r. do [...] września 2003r. Od powyższej decyzji Z. L. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wskazując, iż składając orzeczenie o stopniu niepełnosprawności osoba prowadząca jego sprawę nie poinformowała go o przysługującym mu uprawnieniu do zasiłku pielęgnacyjnym i nie dała mu wniosku do wypełnienia, do czego w jego ocenie była zobowiązana. Z tych przyczyn nie złożył wniosku i nie wiedział, jakich dodatkowych dokumentów żąda od niego Kierownik. Nadto uważa, iż samo złożenie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności było wystarczające do przyznania mu przedmiotowego zasiłku. Po rozpatrzeniu odwołania Z. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dn. [...]09.2005r. Nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) warunkiem przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest złożenie odpowiedniego wniosku. Podkreślono, iż zasada ta obowiązywała również w okresie, za który skarżący domaga się przyznania świadczenia. Stosownie, bowiem do regulacji art. 16 ust. l obowiązującej wówczas ustawy z dnia l grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych wychowawczych (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze. zm.), ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego i pielęgnacyjnego oraz ich wypłata następowała na wniosek uprawnionego, jego przedstawiciela ustawowego lub innej osoby uprawnionej do jego reprezentowania. Z kolei ust. 2 tego art. stanowił, że do jego zgłoszenia uprawnione są również inne osoby, w tym: pracownicy socjalni oraz przedstawiciele organizacji społecznych, jeżeli uprawniony nie ma możliwości zgłoszenia takiego wniosku lub jego zgłoszenie zaniedbuje. Tymczasem jak ustalono, ani skarżący, ani inne osoby w jego imieniu takiego wniosku w przedmiotowej sprawie nie złożyły. Nadto wskazano, iż gdyby nawet uznać za taki wniosek (chociaż nieodpowiadający wymogom formalnym) pismo skarżącego z dnia [...] maja 2005 roku, to i tak nie można byłoby uwzględnić żądań w nich zawartych, gdyż skarżący domaga się przyznania i wypłaty świadczenia za okres od [...] sierpnia 2001 roku do [...] września 2003 roku, gdy zgodnie z art. 24 ust. 2 powołamej ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zatem nawet przy założeniu, że wniosek skarżącego wpłynął [...]maja 2005 roku, to i tak nie można przyznać zasiłku pielęgnacyjnego za okres przed [...] maja 2005 roku. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż wyłącznej podstawy do przyznania świadczenia nie może również stanowić podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż w odpowiednim czasie nikt nie poinformował go o przysługującym mu uprawnieniu. Może to jedynie stanowić podstawę roszczenia o odszkodowanie od organu administracji publicznej, na skutek zaniechania, którego skarżący poniósł szkodę, przy czym rozstrzyganie o zasadności tego roszczenia należy do właściwości sądu powszechnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Z. L. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W uzasadnieniu zarzucił, iż podjęta przez Kolegium decyzja jest dla niego krzywdząca. Przede wszystkim uważa, iż szkodę jaką poniósł z powodu nieprzyznania mu zasiłku wynika w jego ocenie wyłącznie z winy pracownika socjalnego i dlatego domaga się przyznania mu odszkodowania za okres od [...] lutego 2001r. do [...] września 2003r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Zgodnie z w art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Z mocy art.134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ta, bowiem nie została należycie wyjaśniona. W szczególności podnieść należy, iż zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten oznacza, że organ administracji publicznej powinien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach sprawy dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a także dowody wskazane lub dostarczane przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Natomiast zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w cel dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnego z jego rzeczywistością. W rozpatrywanej sprawie powodem rozstrzygnięcia o odmowie przyznania Z. L. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego był fakt ustalenia przez organy obu instancji - nie spełnienia przesłanki przyznania prawa do świadczenia rodzinnego, a mianowicie braku złożenia wypełnionego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz innych dokumentów umożliwiających przyznanie tego świadczenia. Według zaś treści art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek osoby zainteresowanej, który składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. A contario wnioskować należy, iż przyznanie świadczenia rodzinnego z urzędu nie jest możliwe. Oparcie postępowania administracyjnego, w zakresie wyznaczonym w przepisach prawa materialnego, na zasadzie skargowości powoduje określone następstwa prawne dla skuteczności czynności procesowej wszczęcia postępowania. Podkreśla to NSA w wyroku z dn. 4.12.87r. SA/Wr/829/87 (nie publikowany) w myśl, którego żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawniania istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem. Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku niezachowania obowiązujących wymogów formalnych, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy domniemana jego treść jest zgodna z wolą osoby, od której pochodzi. Tymczasem w przedmiotowej sprawie pomimo braku stosownego wniosku, postępowanie administracyjne zostało wszczęte. Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętej decyzji powołuje się na pismo skarżącego z dnia [...] maja 2005 roku, stwierdzając, iż ewentualnie można byłoby uznać je za taki wniosek, to jednak wobec nie przedstawienia go w aktach sprawy nie jest możliwe dokonanie oceny treści w nim zawartej przez Sąd. Jednocześnie zauważyć należy, iż - wedle ustaleń organów obu instancji - w toku całego postępowania administracyjnego skarżący wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wywodzi z faktu zgłoszenia się do pracownika socjalnego MOPS w H. i złożenia orzeczenia o trwałej niepełnosprawności. Brak jest natomiast "utrwalenia" wniosku w formie pisemnej. Zgodnie zaś z przyjętym w doktrynie poglądem - pisemna dokumentacja wniesienia przez stronę podania stanowi gwarancję przestrzegania przez organ zasady skargowości, wymaganej do wszczęcia postępowania w danej sprawie przez przepisy prawa materialnego. Dla ustalenia, bowiem, czy czynność procesowa została dokonana przez stronę, niezbędne jest zachowanie takiej formy, która to umożliwia. Także w sytuacji wniesionego ustnego podania przez stronę organ obowiązany jest sporządzić protokół (zasada pisemności). Przyjęta zaś w art. 63 kpa zasada ograniczonego formalizmu nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych, co do formy. Z treści art. 63 § 1 w zw. z art. 67 § 2 kpa wynika, iż chociaż skuteczność prawna podania strony nie jest uzależniona od zachowania formy pisemnej, to jednak niezbędna jest pisemna dokumentacja żądania strony wszczęcia postępowania (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak,J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck 2004, wyd. 6 str. 345). Także z zasady pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażonej w art. 8 kpa wynika, iż organ administracji ma obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby wyjaśnić rzeczywista wolę (żądanie) strony. Z zasadą tą pozostaje w zawiązku zasada udzielania informacji określona w art. 9 kpa w myśl, której organy administracji zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Co więcej podkreśla się, iż zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, iż strona nie zetknęła się z takimi problemami faktycznym i prawnymi powinny być informowane w takim zakresie, aby z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody (wyrok NSA z dn. 7.12.84r. IISA/729/84 – OSNA 1984 nr 2, poz.117). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż z przedstawionego materiału dowodowego nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie organy podjęły jakiekolwiek czynności procesowe zmierzające do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia rzeczywistej woli skarżącego w związku ze złożeniem przez niego orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Jego żądania nie zostały również utrwalone w formie protokołu, na co wyraźnie zezwala art. 63 kpa. Z żadnego pisma nie wynika również, za jaki okres skarżący domaga się przedmiotowego świadczenia. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu pochodzącego od skarżącego wskazującego, iż żąda on zasiłku pielęgnacyjnego za okres: od [...]02.2001r. do [...]09.2003r. Wskazany wyżej okres pojawia się dopiero w piśmie z dnia [...]10.2005r. zatytułowanym "odwołanie" kierowanym do tutejszego Sądu i zgodnie z jego treścią skarżący domaga się przyznania odszkodowania za wymieniony wyżej okres w związku ze szkodą jaką poniósł na skutek zaniedbań pracownika socjalnego. Reasumując podnieść należy, iż wbrew powołanym wyżej zasadom i regułom organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób zasadniczy stanu faktycznego sprawy. Przedstawione zaś ustalenia nie mają oparcia w aktach sprawy, które niewątpliwie uznać należy za niekompletne. Wobec ciążącego na organie szczególnego obowiązku dokładnego wyjaśnienia wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów w powiązaniu ze słusznym interesem strony, należy uznać, iż organy takich ustaleń nie dokonały. W ocenie Sądu dopiero takie wyjaśnienie mogło skutkować rozpoznaniem sprawy w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. W tym miejscu nadmienić należy, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej. Jako, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2005r. Nr [...] Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. zasadnym było uchylenie obu decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione powyżej naruszenia przepisów procesowych. W szczególności organ powinien utrwalić na piśmie zakres żądania skarżącego, a także ustalić w sposób niebudzący wątpliwości okres za jaki skarżący domaga się przedmiotowego świadczenia. Dokonane zaś w ten sposób ustalenia powinny mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, czego w niniejszej sprawie zdecydowanie zabrakło. W pkt. II orzeczenia stwierdzono na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. -