II SA/Bk 997/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wydaną po uprzednim wznowieniu postępowania, Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. działający z upoważnienia Burmistrza M., w trybie art. 163 kpa, zmienił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], ustalającą A. K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią, przyznając to świadczenie na okres od 18 czerwca 2010 r. do 4 lutego 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 20 czerwca 2012 r. wpłynęła informacja, iż A. K. pracuje w DPS w S. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. zostało wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2010 r. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że A. K. była zatrudniona przez Fundację "[...]" w Domu Pogodnej Starości "[...]" w okresie od 5 października 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. O podjęciu zatrudnienia organu nie poinformowała. Od decyzji powyższej A. K. złożyła odwołanie podając, że rozstrzygnięcie jest sprzeczne z materiałem dowodowym w którym nie było informacji, iż zatrudniona była od lutego 2011 r., stąd nie wiadomo dlaczego zmieniono decyzję pozbawiając ją świadczenia od tego miesiąca. Ponadto, odwołująca nie została w żaden sposób poinformowana o tym, że nie może podejmować pracy na podstawie umowy cywilnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło kwestionowane rozstrzygnięcie w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano, że co do samego prawa odwołującej do świadczenia pielęgnacyjnego decyzja jest zasadna, niemniej jednak z jej treści oraz z akt sprawy nie wynika dlaczego zmieniono decyzję, pozbawiając odwołującą świadczenia pielęgnacyjnego od 5 lutego 2011 r. Nadto decyzja w sposób rażący narusza przepisy procesowe. Wskazano, że organ I instancji po uzyskaniu informacji o wykonywanym przez stronę zatrudnieniu równocześnie z pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. wznowił postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią. W postanowieniu tym przywołał 145 kpa, nie podając jakie konkretnie przesłanki wystąpiły w tej sprawie, skutkujące wszczęciem tego postępowania nadzwyczajnego. Decyzję natomiast wydano na podstawie art. 163 kpa, a więc na podstawie przepisu który samodzielnie nie może stanowić podstawy zmiany decyzji i dotyczy innego trybu nadzwyczajnego. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał że ponownie rozpoznając sprawę należy rozważyć, czy rzeczywiście zaistniała podstawa do wznowienia postępowania i w tym trybie to postępowanie zakończyć wydając decyzję w oparciu o art. 151 kpa, bądź umorzyć to postępowanie i wydać decyzję w oparciu o art. 163 kpa i 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, po uprzednim wszczęciu postępowania w tym trybie. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła A. K. i zarzuciła, że nie została jej doręczona zaskarżona decyzja SKO. Nadto podniosła, że organ odwoławczy bez przeprowadzania postępowania w tym zakresie bezpodstawnie stwierdził, że jej babcia pomimo tego iż jest niepełnosprawna to nie wymaga opieki. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem SKO zgodnie z którym w okresie wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego obowiązywał ją bezwzględny zakaz jakiejkolwiek pracy. W ocenie skarżącej konieczność sprawowania opieki bez jakiejkolwiek pracy zarobkowej nie jest uzasadnione społecznie i ekonomicznie, albowiem wypacane świadczenie nie rekompensuje nawet najniższego wynagrodzenia. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Podstawę prawną wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo należy ustalić stan sprawy – zarówno stan faktyczny jak i prawny. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo w sprawie niniejszej zastosował regulację zawartą w art. 138 § 2 kpa, albowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] września 2011 r. została wydana w trybie art. 163 kpa, stanowiącym szczególny tryb wzruszania decyzji administracyjnych. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 163 kpa nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowią przepisy ustaw odrębnych lub aktów wykonawczych do tych ustaw, gdyż przepis ten nie określa przesłanek zmiany decyzji lub jej uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego znajdującego się w innym akcie prawnym. Wzruszenie decyzji w trybie powołanego przepisu wymaga: po pierwsze - stwierdzenia, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie - ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, po trzecie - rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych. Podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić będą zatem przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, które muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Podstawę do zastosowania trybu przewidzianego w art. 163 kpa może stanowić przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992). Zgodnie z tym przepisem organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W tym miejscu podnieść należy, że przedmiotowa decyzja został wydana po uprzednim wznowieniu postępowania, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. w którym nie wskazano podstawy wznowienia. W tej sytuacji stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zachodziła kolizja trybów eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, możliwych do zastosowania w konkretnej sprawie. W przypadku wznowienia postępowania organ administracji prowadzący wznowione postępowanie winien się bowiem oprzeć wyłącznie na przepisach zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, a przede wszystkim na przepisie art. 151 tej ustawy, w myśl którego organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Z treści powołanych przepisów prawa oraz z faktu, że wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym obwarowanym jemu tylko właściwymi wymogami prawnymi, przede wszystkim zamkniętym katalogiem podstaw wznowienia (art. 145 § 1 kpa i art. 145a kpa) wywieść należy, że celem ustawodawcy było pełne uregulowanie wznowionego postępowania. Tym samym nie można dowolnie zmienić stosowanych trybów i po wznowieniu postępowania przejść do trybu określonego w art. 163 kpa. W sytuacji gdyby takie płynne przejście pomiędzy trybami było prawnie dopuszczalne wówczas nie byłoby zasadne zawieranie w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego odrębnej regulacji prawnej odnoszącej się wyłącznie do trybu wznowienia postępowania, i poświęcenie tej instytucji odrębnego rozdziału ww. ustawy. Z uwagi na niedopuszczalność zmiany trybów organ administracji wznawiając postępowanie powinien opierać się wyłącznie na przepisach dotyczących wznowienia zaś rozstrzygając sprawę zobligowany był wydać decyzję w oparciu o przepis art. 151 kpa. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił kwestionowaną decyzję i wskazał że ponownie rozpoznając sprawę należy rozważyć, czy rzeczywiście zaistniała podstawa do wznowienia postępowania i w tym trybie to postępowanie zakończyć wydając decyzję w oparciu o art. 151 kpa, bądź umorzyć to postępowanie i wydać decyzję w oparciu o art. 163 kpa i 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, po uprzednim wszczęciu postępowania w tym trybie. W konkluzji podać należy, że wydana przez SKO decyzja oznacza dla skarżącej, że sprawa ponownie zostanie rozpatrzona przez organ I instancji. Dopiero wydanie rozstrzygnięcia w prawidłowym trybie umożliwi odniesienie się do meritum sprawy. Marginalnie podnieść należy, że z akt administracyjnych wynika iż decyzja SKO została doręczona skarżącej w dniu 2 listopada 2012 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru). Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)