II SAB/Bk 1/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi M. C. i W. C. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie skargi na niewykonanie w określonym terminie czynności wynikających z przepisów odrębnych w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę. II SAB/Bk 1/11 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 16 września 2010 r. W. i M. C. wystąpili do Prezydenta Miasta B. o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego dotyczącego domu murowanego na działce nr [...] położonej w B. przy ul. K. [...]. Wskazali, że budynek wznieśli na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...], jednak z odstępstwami od projektu, natomiast projekt zamienny przedkładają w wykonaniu decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 1994 r. nr [...]. Wyjaśnili, że wymagany tą decyzją projekt złożyli faktycznie w 1994 r., jednak do chwili obecnej nie został załatwiony przez właściwe organy, co nastąpiło na skutek niewłaściwej ich pracy. Wnieśli o zatwierdzenie projektu z datą wsteczną na dzień 30 listopada 1994 r. W piśmie z dnia 5 października 2010 r. organ wezwał wnioskodawców, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 36 "a" ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez: jego prawidłowe wypełnienie i wskazanie, której decyzji wniosek o zmianę dotyczy, załączenia czterech egzemplarzy zamiennego projektu budowlanego wraz z niezbędnymi załącznikami, oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, wykazania, że realizacja pozwolenia na budowę, którego dotyczyły odstępstwa, następowała z przerwą nie dłuższą niż trzy lata. Wezwanie opatrzono rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 15 października 2010 r. wnioskodawcy przedłożyli wypełniony formularz wniosku o zmianę pozwolenia na budowę (art. 36 "a" ust. 1 prawa budowlanego) wskazując, że chodzi o pozwolenie numer [...]. Przedłożyli również pełnomocnictwo udzielone H. C. przez W. C., dowód uiszczenia opłaty skarbowej, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kserokopię wyroku z uzasadnieniem w sprawie II SA/Bk 550/09. W piśmie z dnia [...] października 2010 r. znak [...] Prezydent poinformował strony o pozostawieniu wniosku z dnia 16 września 2010 r. bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wyjaśnił, że przedłożone dokumenty nie stanowią wypełnienia wezwania z dnia 5 października 2010 r. w sposób umożliwiający nadanie wnioskowi dalszego biegu, bowiem: oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało sporządzone według wymaganego wzoru, nie załączono czterech egzemplarzy zamiennego projektu budowlanego. Poinformowano również strony o zasadach wydawania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia 6 listopada 2010 r., adresowanym do Wojewody P., M. C. wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do niezwłocznego rozpoznania jego podania z dnia 16 września 2010 r. poprzez wydanie decyzji. Wyjaśnił, że Prezydent Miasta B. w decyzji z 1994 r. zobowiązał go do przedłożenia dwóch egzemplarzy projektu zamiennego spornego obiektu wraz z mapą, co zostało wykonane w wyznaczonym terminie, a przeoczone przez organ. Dokumenty te zostały w 2010 r. odnalezione i ujawniono tym samym fakt ich złożenia organowi w 1994 r. Mimo to urzędnicy nie załatwili sprawy, w której przedłożono projekt, a w kolejnych postępowaniach wydawali decyzje nakazujące rozbiórkę budynku. Skoro więc przedłożono wymagane dokumenty już w 1994 r., to bezpodstawne było wzywanie go obecnie do uzupełnienia kolejnych braków. Wskazał kilkanaście nazwisk urzędników, którzy, jego zdaniem, powinni zostać odsunięci od prowadzenia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] Wojewoda P., orzekając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., stwierdził brak podstaw do uznania zażalenia tj. pisma z dnia 6 listopada 2010 r., za uzasadnione. Ustalił, że w dniu [...] lipca 1994 r. W. i M. C. wydano pozwolenie na budowę znak [...], które wykonali z istotnymi odstępstwami. Dlatego decyzją z dnia [...] października 1994 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, a inwestorzy zostali wezwani do przedłożenia nowego planu zagospodarowania działki oraz zamiennej dokumentacji technicznej (do dnia 30 listopada 1994 r.). Wobec niewypełnienia tego obowiązku w terminie – nakazywano inwestorom kilkukrotnie (decyzjami następnie uchylanymi w instancji odwoławczej) rozbiórkę samowolnie wykonanych elementów budynku, a ostatecznie decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. nakazano wykonanie określonych robót budowlanych i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Ostatnio wskazana decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę, od którego rozstrzygnięcia skargę oddalił sąd administracyjny w sprawie SA/Bk 1021/97. Wniosek małżonków C. z dnia 16 września 2010 r. dotyczył natomiast, zdaniem Wojewody, zatwierdzenia projektu zamiennego i zmiany w trybie art. 36 "a" ust. 1 prawa budowlanego – decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]. Braków tego wniosku nie uzupełniono w sposób wymagany i określony w wezwaniu z dnia 5 października 2010 r., stąd pozostawiono go bez rozpatrzenia. Wojewoda wywodził, że prawidłowo organ I instancji poinformował strony pismem o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, bowiem czynność ta ma charakter czynności materialno – technicznej i nie wymaga wydania decyzji lub postanowienia. Stąd też i pisma stron z dnia 6 listopada 2010 r. nie można było potraktować jak odwołania od decyzji, bowiem takiej w sprawie nie wydano. Przedmiotowe pismo stanowi zażalenie na bezczynność. Zdaniem Wojewody organ I instancji dochował wszelkich terminów załatwienia sprawy. Jej zakończenie nastąpiło w ciągu dwóch miesięcy od wpływu wniosku tj. zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. To, w jego ocenie, wskazuje że brak jest podstaw do ustalenia bezczynności organów od listopada 1994 r., polegającej na nierozpatrzeniu wniosku o zatwierdzenie projektu zamiennego, bowiem z akt nie wynika, aby taki wniosek został wówczas złożony. Nadto postępowania dotyczące odstępstw w zakresie realizacji pozwolenia na budowę spornego budynku zakończyły się ostatecznymi decyzjami. Wyjaśniono również, że organy administracji architektoniczno – budowlanej (Prezydent Miasta i Wojewoda) od 1999 r. nie są właściwe w sprawach legalizacji samowoli budowlanej i wydawania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanych już obiektów. Odnośnie wniosku o wyłączenie pracowników organu wskazano, że w tym przedmiocie wydawane już były postanowienia odmowne, a skarżący nie powołują okoliczności uzasadniających ponowne rozpoznawanie żądania wyłączenia. W dniu 20 grudnia 2010 r. W. C. i M. C. złożyli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. w załatwieniu wniosku z dnia 16 września 2010 r. o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego. Wskazali, że organy bezpodstawnie przedłużały postępowanie, mimo że znały sprawę i wiedziały o złożeniu w 1994 r. zamiennego projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, jakie postępowania dotyczące spornego budynku toczyły się od 1994 r. W trakcie postępowania sądowego skarżący wyjaśniali swoje stanowisko na rozprawach i składali pisemne wyjaśnienia. Podczas rozprawy w dniu 17 maja 2011 r. M. C. wskazywał, że postępowanie wszczęte w 1994 r. powinno zostać zakończone z uwzględnieniem projektu zamiennego złożonego wówczas przez projektanta G. K. Fakt złożenia tego projektu ujawniono dopiero w 2010 r. Z kolei pełnomocnik organu wskazywała, że dokument "projekt zamienny – inwentaryzacja" z naniesioną datą 30 listopada 1994 r. został potraktowany w ówcześnie prowadzonym postępowaniu rozbiórkowym jako inwentaryzacja. Nie zakwalifikowano go jako projektu zmiennego, bowiem nie uwzględniał nakazanych do wykonania robót budowlanych usuwających samowolę budowlaną. Z kolei zdaniem skarżącego w dokumentach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ujawniono inny niż wskazuje pełnomocnik organu projekt, dotyczący spornego budynku i o ten inny projekt chodzi obecnie skarżącym (k. 67 i 67 verte). Skarżący w pismach z dnia 18 maja 2011 r. (k. 69) oraz z dnia 29 stycznia 2012 r. (k. 179) wskazywał dodatkowo, że dowodem na okoliczność złożenia w 1994 r. projektu zamiennego jest pismo Kierownika Referatu w Urzędzie Miejskim w B. z dnia 12 czerwca 1995 r. (k. 71). Wnosił również o zażądanie przez sąd przedłożenia przez Prezydenta Miasta wszystkich dokumentów ze sprawy oznaczonej jako [...] oraz wezwania do udziału w sprawie Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność podlega oddaleniu. Przede wszystkim sąd ustalił, że skarga została złożona z zachowaniem warunków formalnych, w tym po wniesieniu zażalenia na bezczynność, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w związku z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Po otrzymaniu pisma Prezydenta informującego o pozostawieniu wniosku z dnia 16 września 2010 r. bez rozpatrzenia – postępowanie organu I instancji zostało zakwestionowane w piśmie z dnia 6 listopada 2010 r. kierowanym do Wojewody P. Zdaniem sądu ostatnio wskazane pismo, z uwagi na jego treść i adresata, stanowiło wymagane w sprawie o bezczynność zażalenie do organu wyższej instancji. Zostało rozpoznane przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., który nie stwierdził podstaw do jego uwzględnienia. Skład orzekający ocenił natomiast, że zakwestionowane przez skarżących działanie Prezydenta Miasta, odnośnie ich wniosku z dnia 16 września 2010 r., nie nosiło cech bezczynności. Z bezczynnością postępowania mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie wydaje decyzji lub postanowienia, jak również nie podejmuje innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności organu, ale ocenia – na datę wyrokowania – czy taki akt lub czynność zostały wydane. Jeśli na datę wyrokowania nie ustali takiego faktu – stwierdza bezczynność. Jeśli akt lub czynność zostaną wydane w toku postępowania przed sądem – umarza on postępowanie jako bezprzedmiotowe. Jeśli natomiast przed wniesieniem skargi wydano akt lub czynność organu – sąd skargę oddala i ta ostatnio wymieniona sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Przede wszystkim prawidłowo ustalił Prezydent Miasta, że wniosek z dnia 16 września 2010 r. dotyczący zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i sprecyzowany jako żądanie zmiany pozwolenia na budowę na podstawie art. 36 "a" ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) - faktycznie inicjował inne postępowanie niż to, na które skarżący powoływali się w licznych pismach procesowych. Tamto postępowanie toczyło się w latach 1994 – 1998, wydano w nim decyzję z dnia 7 października 1994 r. zobowiązującą strony do przedłożenia planu zagospodarowania działki i zamiennej dokumentacji technicznej oraz zmierzało faktycznie do zalegalizowania samowoli budowlanej w postaci odstępstw od pozwolenia na budowę udzielonego stronom w dniu [...] lipca 1994 r. Zakończyło się ono wyrokiem NSA w sprawie SA/Bk 1021/97. Nieznajdujące podstaw jest zatem domaganie się przez skarżących stwierdzenia bezczynności organu trwającej od 1994 r., skoro żadne postępowanie wówczas rozpoczęte i dotyczące spornych odstępstw – w momencie złożenia wniosku z dnia 16 września 2010 r. - nie toczyło się przed organem, do którego ten wniosek złożono. Skarżący nie wykazali również, że w 1994 r. złożyli lub w ich imieniu uczyniła to inna osoba (w szczególności architekt G. K.) - inny projekt zamienny niż znajdujący się w aktach sądowych na k. 58 – 64, który to projekt miał być nie rozpoznany do dnia dzisiejszego i z czego skarżący wywodzą bezczynność organu trwającą od 1994 r. Jedynym projektem zamiennym, ustalonym przez organ jako złożony przez strony w 1994 r., był projekt wskazany wyżej i znajdujący się na k. 58 – 64 akt sądowych. Został on potraktowany – według oświadczenia pełnomocnika organu - jako inwentaryzacja w postępowaniu wówczas prowadzonym, zakończonym ostatecznie w 1998 r. Treść oświadczenia pełnomocnika potwierdzają wskazywane przez skarżącego pisma: z dnia 12 czerwca 1995 r. pochodzące od organu wówczas prowadzącego postępowanie oraz z dnia 10 czerwca 1995 r. pismo małżonków C. W obydwu mowa jest o złożonej inwentaryzacji (k. 71, 72 akt sądowych). Brak jest zatem - w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy - podstaw do przyjęcia, jak twierdzą skarżący, istnienia innego wniosku i innego projektu zamiennego, wszczynającego postępowanie niezakończone do chwili obecnej. W konsekwencji przedmiotem zażalenia na bezczynność, a następnie skargi obecnie rozpoznawanej – mógł być (i jest) wyłącznie sposób postępowania Prezydenta Miasta odnośnie wniosku z dnia 16 września 2010 r. o zmianę pozwolenia na budowę, a ten – zdaniem sądu – nie nosi cech bezczynności. Podkreślić jeszcze raz należy, że w sprawie o bezczynność sąd nie dokonuje merytorycznej oceny działań podejmowanych przez organ, ale ustala czy zakończył on sprawę (załatwił wniosek wszczynający postępowanie) w ustawowym terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. tj. bez zbędnej zwłoki (§ 1, § 2) lub w terminie miesięcznym, jeśli rozpoznanie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, albo terminie dwumiesięcznym, jeśli sprawa jest szczególnie skomplikowana (§ 3). W kontrolowanym postępowaniu wniosek inicjujący z dnia 16 września 2010 r. został załatwionym pismem z dnia [...] października 2010 r., a skarga na bezczynność została złożona w dniu 20 grudnia 2010 r. (vide prezentata Kancelarii Ogólnej Urzędu Miejskiego na k. 2 akt sądowych). Oznacza to, że w chwili złożenia skargi funkcjonowała w obrocie prawnym czynność organu załatwiająca wniosek skarżących – według jego sprecyzowanego przedmiotu jako żądanie zmiany pozwolenia na budowę (vide formularz na k. 17 akt administracyjnych). Zatem w momencie zaskarżania do sądu bezczynności, nie miała ona już miejsca. Nadto stwierdzić trzeba, że organ podjął czynność kończącą postępowanie w prawnie określonym terminie (art. 35 k.p.a.). Od wniosku je inicjującego (z dnia 16 września 2010 r.) do dnia pozostawienia tego wniosku bez rozpatrzenia (w piśmie z dnia [...] października 2010 r. wysłanym stronie 2 listopada 2010 r., a doręczonym w dniach 3 listopada 2010 r. – W. C. i 5 listopada 2010 r. – M. C.) - minęło zaledwie półtora miesiąca. W tym czasie organ w piśmie z dnia 5 października 2010 r. wzywał wnioskodawców do uzupełnienia żądania pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia wyznaczając siedmiodniowy termin wykonania obowiązku - przyjmując kwalifikację wniosku zgodnie ze sprecyzowaną jego treścią jako złożonego na podstawie art. 36 "a" prawa budowlanego. Od daty przedłożenia dokumentów stanowiących, zdaniem stron, wykonanie powyższego obowiązku tj. od 15 października 2010 r. do daty pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia ([...] października 2010 r.) minęło więc zaledwie czternaście dni. Należy w związku z tym uznać, uwzględniając okres wyznaczony stronom na uzupełnienie wniosku wszczynającego postępowanie, że organ zmieścił się w ustawowym terminie rozpoznania sprawy podejmując czynność kończącą postępowanie - pozostawiając wniosek bez rozpatrzenia. Przedmiotowa czynność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie wymaga formy decyzji ani postanowienia. Stanowi czynność materialno – techniczną kończącą formalnie postępowanie, o której treści organ informuje stronę pismem, jak też to miało miejsce w sprawie niniejszej. Jej dokonanie wyklucza więc stwierdzenie bezczynności. Zdaniem składu orzekającego powyższe wskazuje, że nie ma również podstaw do ustalenia w kontrolowanym postępowaniu jego przewlekłości (nawet jeśli przyjąć możliwość jej zbadania w sprawie niniejszej, mimo że instytucję tę wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego dopiero z dniem 11 kwietnia 2011 r., a więc kilka miesięcy po złożeniu wniosku przez strony). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (vide wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Z taką sytuacją w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Jedyną czynnością organu poprzedzającą pozostawienie podania bez rozpatrzenia było wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, którego nie można uznać za czynność pozorną, a więc za bezpodstawnie przedłużającą postępowanie. Przedmiotowa czynność stanowiła skutek dokonanej przez organ oceny niekompletności formalnej wniosku z dnia 16 września 2010 r. (skarżący przedstawił dwa zamiast czterech egzemplarzy zamiennego projektu budowlanego (vide pismo z dnia 15 października 2010 r., k. 16) oraz nie złożył według odpowiedniego wzoru oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane). W takiej sytuacji pozostawienie bez rozpatrzenia podania niekompletnego było prawidłową reakcją na taką ocenę. Brak jest zatem podstaw do dopatrywania się w kontrolowanym postępowaniu przewlekłości. Odnośnie wniosków składanych przez skarżących na etapie postępowania sądowego (o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, o wezwanie do udziału w sprawie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o zobowiązanie Prezydenta Miasta do nadesłania kompletu akt sprawy toczącej się w 1994 r. i dotyczącej odstępstw od pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1994 r.) - stwierdzić należy ich bezpodstawność. Właściwym do rozpoznawania sporów kompetencyjnych jest Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga dotyczyła bezczynności Prezydenta Miasta, a nie organów nadzoru budowlanego. Natomiast materiał dowodowy przedłożony sądowi był wystarczający do rozpoznania skargi na bezczynność i nie zachodziła konieczność jego uzupełnienia. Reasumując, podjęcie przez organ czynności materialno - technicznej kończącej postępowanie w sprawie i to przed datą złożenia skargi na bezczynność, zobowiązywało sąd do jej oddalenia, zwłaszcza że w sprawie nie ma także podstaw do stwierdzenia przewlekłości. Odnośnie zarzutów z wniosku o sporządzenie uzasadnienia to wskazać należy, że sędzia sprawozdawca, zgodnie z art. 106 § 1 p.p.s.a. zreferowała zwięźle sprawę z uwzględnieniem zarzutów skargi, co wynika z protokołu rozprawy z dnia 18 października 2012 r. (k. 281). Jeśli skarżący stwierdził niezgodność treści protokołu ze stanem faktycznym, może złożyć wniosek o jego sprostowanie lub uzupełnienie w terminie trzydziestu dni od dnia posiedzenia, którego protokołu wniosek dotyczy (art. 103 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.