II SAB/Bk 10/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność i przewlekłość postępowania P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. w przedmiocie ewidencji gruntów 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wdania aktu; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżącej W. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] grudnia 2017 r. (data nadania pocztowego) W. P. (dalej powoływana jako: "skarżąca") wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej jako: "organ") w sprawie dotyczącej rozpoznania zażalenia skarżącej z dnia [...] marca 2017 r. na postanowienie Starosty S. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] zawieszającego postępowanie administracyjnego w przedmiocie niewłaściwego trybu wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Skarżącą wyjaśniła, że od dnia [...] września 2017 r. do chwili obecnej, tj. [...] grudnia 2017 r. (data złożenia skargi) organ nie podjął żadnego rozstrzygnięcia w ww. sprawie. Organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie podejmuje czynności prowadzących do jej załatwienia. Wysyłanie zaś pism stronie o przesunięciu terminu jej załatwienia ze względu na konieczność wnikliwej analizy akt sprawy, choć pozornie zgodne z prawem, nie może być uznane za działanie organu. Na tej podstawie skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu i przewlekle prowadzenie postępowania, 3) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4) dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 5) orzeczenie czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 6) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, 4) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podała ponadto, że w kwestii przewlekłości organu i niezałatwienia sprawy zażalenia z dnia [...] marca 2017 r. w terminie, wypowiedział się Główny Geodeta Kraju, który w swoim postanowieniu z dnia [...] listopada 2017 r. potwierdził zasadność obecnie podnoszonych przez nią zarzutów. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Organ wyjaśnił, że w dniu .. września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w związku z rozpoznaniem skargi W. P. na postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. (orzeczenie wydane w następstwie rozpoznania zażalenia z dnia 7 marca 2017 r. na postanowienie Starosty S. z dnia [...] marca 2017 r.) przekazał prawomocny wyrok z dnia 11 lipca 2017 r. (sygn. akt II SA/Bk 337/17) uchylający to postanowienie. Następnie wyżej wymieniona, pismem z dnia [...] października 2017 r. wniosła zażalenie do Głównego Geodety Kraju na przewlekłość postępowania organu i niezałatwienie sprawy dotyczącej zażalenia strony na postanowienie Starosty S. z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...]. Główny Geodeta Kraju w postanowieniu z dnia [...] listopada 2017 r. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2017 r. Nadto zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także wskazał na konieczność podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Jednocześnie Główny Geodeta Kraju stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Po zapoznaniu się z ww. postanowieniem, organ poinformował Głównego Geodetę Kraju o podjętych działaniach mających na celu zapobieganie naruszania terminów załatwiania spraw w przyszłości oraz o tym, że w dniu [...] grudnia 2017 r.(czyli w terminie wyznaczonym w postanowieniu) rozpoznając ponownie zażalenie W. P. z dnia [...] marca 2017 r. na postanowienie Starosty S. z dnia [...] marca 2017 r. wydał rozstrzygnięcie merytoryczne w formie postanowienia, które [...] grudnia 2017 r. zostało doręczone zainteresowanej. Skoro więc w przedmiotowej sprawie zostało wydane orzeczenia we wskazanym terminie, organ wniósł jak na wstępie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę zarówno na bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Stąd też w tym miejscu podkreślić należy, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności" oraz "przewlekłego prowadzenia postępowania". Wykładając treść pierwszego z wyżej wymienionych pojęć wskazać należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika zatem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Odnośnie zaś drugiego zagadnienia, zgodzić się należy z poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy działania organu w toku postępowania polegać będą na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Tym samym przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stąd też przewlekłość ma miejsce także wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyroki WSA w Opolu: z dnia 9 października 2012 r., II SAB/Op 29/12 i z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 23/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 705/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej rzecz ujmując istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., któremu we wniesionej skardze zarzucano bezczynność w załatwieniu sprawy zainicjowanej zażaleniem skarżącej z dnia [...] marca 2017 r. na postanowienie Starosty S. z dnia [...] marca 2017 r. - w dniu [...] grudnia 2017 r., tj. po wniesienia skargi, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, podjął rozstrzygnięcia mające na celu załatwienie ww. zażalenia. Jak wynika z akt sprawy skarżony organ po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] marca 2017 r. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. (nr [...]) uchylił w całości postanowienie organu I instancji. Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu [...] grudnia 2017 r. Z treści ww. rozstrzygnięcia niewątpliwie wynika, że stanowi ono załatwienie sprawy zainicjowanej zażaleniem skarżącej z dnia [...] marca 2017 r. Powyższe nie jest kwestionowane przez strony, w tym samą skarżącą, która podczas rozprawy sądowej w dniu 5 kwietnia 2018 r. potwierdziła powyższe okoliczności. W tym stanie rzeczy przyjąć zatem należy, że bezczynność organu ustała po złożeniu skargi do sądu, a dokładnie z dniem doręczenia skarżącej postanowienia organu z dnia [...] grudnia 2017 r., co miało miejsce w dniu [...] grudnia 2017 r. Powyższe skutkowało tym, że w momencie rozpoznawania sprawy przez Sąd, organ nie pozostawał już w bezczynności w załatwieniu zażalenia skarżącej z dnia [...] marca 2017 r., tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku wydania stosownego aktu. Nałożenie bowiem przez Sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. Z uwagi na powyższe, kierując się treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w powyższym zakresie (pkt 1 sentencji). Zasinienie powyższej sytuacji nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania, i czy bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie pierwszej kwestii wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, że załatwienie sprawy zainicjowanej zażaleniem z dnia [...] marca 2017 r. nastąpiło z naruszeniem art. 35 kpa w zw. z art. 12 k.pa. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że organ rozpoznał sporne zażalenie z przekroczeniem powyższego ustawowego terminu, przy czym termin ten należało liczyć od dnia [...] września 2017 r., tj. daty zwrotu akt organowi przez Sąd. Nie budzi również wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie doszło do przewlekłości w jej załatwieniu. Pierwszą bowiem czynnością (i jedyną) dokonaną przez organ po zwrocie jej akt przez Sąd, było przesłanie stronie pisma z dnia [...] października 2017 r. informującego ją, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy, termin załatwienia sprawy ulega przedłużeniu. Podjęta czynność choć dokonana w terminie ustawowym nie zmierzała zdaniem Sądu do merytorycznego załatwienia sprawy i dlatego należy ocenić ja jako pozorną. Ponadto z akt sprawy wynika pośrednio, że przyczyną zwłoki w terminowym załatwieniu sprawy były trudności kadrowe występujące w organie. Wskazane powody, tj. skomplikowany charakter sprawy, konieczność wnikliwej analizy dokumentacji oraz trudności związane z organizacja pracy nie mogą jednak zwolnić organu z ustawowego obowiązku terminowego załatwienia spraw. Nie stanowią też usprawiedliwienia dla opieszałego działania organu. Co więcej Sąd zauważa, że powoływanie się na skomplikowany charakter sprawy bez odpowiedniego udokumentowania powyższej tezy nie może być podstawą uznania działania organu odpowiadającego prawu. Mając na uwadze, Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji. Stosownie zaś do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu wyjaśnić należy, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność czy przewlekłość jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności czy przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że organ rozpoznał zażalenie z dnia [...] marca 2017 r. a jego postawa nie wynikała ze złej woli, przyjąć należy, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności i przewlekłości postępowania organu rażącego charakteru (pkt 3). Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny(pkt 4). Sąd nie posiada natomiast kompetencji ustawowych do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł stosownie do art. 201 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.