II SAB/Bk 101/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. B. P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Poprawczego w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Poprawczego w B. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącej U. B. P. z dnia [...] września 2019 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny. Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. U. P. (dalej powoływana jako "Skarżąca") zwróciła się do Dyrektora Zakładu Poprawczego w B. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Ilu nauczycieli szkoły i warsztatów szkolnych (z wyjątkiem dyrektora szkół) oraz z jakiej przyczyny zostało ocenionych z inicjatywy dyrektora Zakładu Poprawczego w B. w okresie od 01.09.2009 r. do 31.08.2018 r. i jakie oceny pracy otrzymali? (wzór odpowiedzi: rok szkolny - ilość ocen wyróżniających - ilość ocen dobrych -ilość ocen negatywnych - ilość ocen okresowych niezwiązanych z awansem zawodowym - ilość ocen związanych z awansem zawodowym); 2. Ilu nauczycieli szkoły i warsztatów szkolnych (z wyjątkiem dyrektora szkół) oraz z jakiej przyczyny zostało ocenionych z inicjatywy dyrektora Zakładu Poprawczego w B. w okresie od 01.09.2018 r. do 31.08.2019 r. i jakie oceny pracy otrzymali? (wzór odpowiedzi: ilość ocen wyróżniających - ilość ocen bardzo dobrych - ilość ocen dobrych - ilość ocen negatywnych - ilość ocen okresowych niezwiązanych z awansem zawodowym - ilość ocen związanych z awansem zawodowym) 3. Ile postępowań w sprawie ustalenia oceny pracy nauczycieli szkół i warsztatów szkolnych, kiedy oraz z jakiej przyczyny zostało wszczętych z inicjatywy dyrektora Zakładu Poprawczego w B. w okresie od 01.07.2019 r. do 31.08.2019r.? (wzór odpowiedzi: data wszczęcia postępowania - przyczyna wszczęcia postępowania, np. ocena okresowa niezwiązana z awansem zawodowym, ocena związana z awansem zawodowym) 4. Kiedy i jakie oceny pracy uzyskał dyrektor szkół w Zakładzie Poprawczym w B. w okresie od 01.09.2009 r. do 31.08.2019 r.? Z czyjej inicjatywy i z jakiej przyczyny wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia oceny pracy? (wzór odpowiedzi: data oceny - ocena pracy - z czyjej inicjatywy wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia oceny pracy - przyczyna wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia oceny pracy); 5. Kiedy i jakie oceny pracy uzyskał dyrektor Zakładu Poprawczego w B. w okresie od 01.09.2009 r. do 31.08.2019 r.? Z czyjej inicjatywy i z jakiej przyczyny wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia oceny pracy? (wzór odpowiedzi: data oceny - ocena pracy - z czyjej inicjatywy wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia oceny pracy - przyczyna wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia oceny pracy); 6. Kiedy, jakie i przez kogo organizowane formy doskonalenia zawodowego z zakresu nadzoru pedagogicznego oraz szeroko pojętego zarządzania zasobami ludzkimi (warsztaty, kursy, studia podyplomowe itp.) - z wyjątkiem obowiązkowych dla dyrektorów szkół - ukończył obecny dyrektor szkół w Zakładzie Poprawczym w B. w czasie pełnienia tej funkcji? (wzór odpowiedzi: data ukończenia formy doskonalenia zawodowego - rodzaj formy doskonalenia zawodowego - nazwa formy doskonalenia zawodowego - nazwa organizatora); 7. Kiedy i jakie formy doskonalenia zawodowego z zakresu nadzoru pedagogicznego oraz szeroko pojętego zarządzania zasobami ludzkimi (warsztaty, kursy, studia podyplomowe itp.) - z wyjątkiem obowiązkowych dla dyrektorów placówek -ukończył obecny dyrektor Zakładu Poprawczego w B. w czasie pełnienia tej funkcji? (wzór odpowiedzi: data ukończenia formy doskonalenia zawodowego - rodzaj formy doskonalenia zawodowego - nazwa formy doskonalenia zawodowego - nazwa organizatora) 8. Czy zespół kierowniczy Zakładu Poprawczego w B. podlega superwizji? Jeśli tak, to od kiedy, jak często i przez kogo jest prowadzona (wzór odpowiedzi: 1. tak - imię i nazwisko superwizora - data rozpoczęcia –częstotliwość albo 2. nie). Dyrektor Zakładu Poprawczego pismem z dnia [...] października 2019r. odmówił udzielenia żądanej przez skarżącą informacji argumentując, że złożony wniosek jest jednym z wielu żądań i wniosków z jakimi dotychczas wystąpiła skarżąca. Zdaniem organu takie działanie skarżącej stanowi rażące nadużycie prawa do informacji publicznej, a sama skarżąca nie kieruje się troską o dobro publiczne, ale wykorzystuje instytucję prawa do informacji publicznej do własnych celów. Organ podkreślił dodatkowo, że składane przez skarżącą wnioski wywołują dolegliwości u pracowników Zakładu i utrudniają wypełnianie ich zadań, co godzi to w oparte na art. 61 Konstytucji prawo innych osób do informacji. Końcowo organ przypomniał, że skarżąca jest pracownikiem Zakładu Poprawczego w B., a nie organem kontrolnym tego Zakładu i obowiązuje ją określona hierarchia, kultura i dyscyplina w miejscu pracy. W związku z powyższym skarżąca w dniu 7 października 2019r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Poprawczego w B. w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 16 września 2019r. zarzucając mu naruszenie: 1) art. 7, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP; 2) art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b), c) i d), art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.). Powołując się powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na jej wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku, włączenie do akt sprawy wnioskowanej informacji publicznej i uznanie, iż bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie przez Sąd grzywny Dyrektorowi Zakładu Poprawczego w B. jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi jej autorka podkreśliła, że otrzymane przez nią pismo organu nie zawierało elementów, jakie powinny się znaleźć w decyzji o odmowie zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj.: (a) podstawy prawnej odmowy (przywołane w piśmie wyroki dotyczą innego zagadnienia); (b) uzasadnienia faktycznego i prawnego (treść pisma zawiera liczne pomówienia niezgodne z prawdą, nie odwołuje się do żadnych faktów, przywołane w piśmie wyroki odnoszą się do innego zagadnienia); (c) pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; (d) imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ponadto pismo organu zostało jej dostarczone po terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 tej ustawy, a wcześniej nie otrzymała żadnej informacji na temat możliwych przyczyn opóźnienia, czy trudności w sformułowaniu wnioskowanych danych, czy też wskazania wysokości opłaty, jaką powinna wnieść z tytułu przygotowania przez Dyrektora wnioskowanych informacji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Dyrektora Zakładu Poprawczego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej argumentując, że wniosek skarżącej z dnia [...] września 2019r., zawierający osiem szczegółowych i rozbudowanych żądań, wykracza poza sferę informacji publicznej, a nadto został złożony z nadużyciem przez skarżącą prawa do informacji publicznej. Odpowiadając na poszczególne zarzuty skargi pełnomocnik organu stwierdził, że poza zakresem niniejszej sprawy jest badanie prawidłowości decyzji o odmowie udzielenie informacji publicznej, albowiem sąd rozpoznając skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej bada jedynie, czy wniosek został rozpoznany w całości. W przedmiotowej sprawie organ wprawdzie po terminie, lecz jednak w całości odmownie rozpoznał wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zaistniała zaś dwudniowa bezczynność, zdaniem pełnomocnika, nie miała charakteru rażącego i nie wynikała ze złej woli organu, a z przeoczenia wniosku skarżącej, która podobnych pism wysyła do Dyrektora Zakładu Poprawczego oraz Dyrektora Szkół kilkadziesiąt rocznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Już na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 3 § 1 tej ustawy z dnia sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11, oba dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec tak zarysowanej kognicji sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej jako bezpodstawne należy ocenić twierdzenie pełnomocnika organu jakoby sąd rozpoznając skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej badał jedynie, czy wniosek został rozpoznany w całości, a poza zakresem jego kontroli pozostawała prawidłowość decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Takie stanowisko wskazuje na niezrozumienie istoty kontroli sądowoadmistracyjnej w tego typu sprawach. Przechodząc natomiast do samego postępowania w tym przedmiocie należy przypomnieć, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią takiej informacji, następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1429 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto, jak wynika wprost z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie skarżąca zażądała od Dyrektora Zakładu Poprawczego w B. udzielenia odpowiedzi na osiem pytań z zakresu czynności publicznych dyrektora zakładu związanych z pełnieniem nadzoru pedagogicznego (punkty 1 - 4 wniosku), form i zakresu doskonalenia zawodowego zatrudnionych w zakładzie nauczycieli i dyrektora (punkty 6-8 wniosku) oraz oceny pracy dyrektora zakładu (pkt 5). Nie jest przy tym sporne, że dyrektor zakładu poprawczego jest organem państwowej jednostki organizacyjnej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, stosownie do art. 4 ust.1 pkt 4 ustawy. W dalszej kolejności należało zatem ocenić, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nadto czy organ pozostawał bezczynny w jej udostępnieniu. Oceniając aspekt przedmiotowy, tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przy wykładni tych sformułowań należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie można go zatem interpretować zawężająco. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, CBOSA). Tożsame stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 października 2007r. (sygn. akt II SAB/Wa 78/07) uznając, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów i stanów istniejących w chwili udzielania informacji. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej, które skład orzekający w pełni podziela, nie można mieć wątpliwości, że wnioskowane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Informacje dotyczące ocen pracy zatrudnionych w zakładzie poprawczym – nauczycieli i dyrektora oraz terminu i form doskonalenia zawodowego tychże nauczycieli oraz dyrektora, stanowią bowiem informację publiczną. Jak wynika zaś z akt sprawy, organ do dnia wniesienia skargi i do dnia wyrokowania nie udostępnił skarżącej żądanej informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, mimo że stanowiła ona informację publiczną, nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., ani też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ poinformował jedynie skarżącą w piśmie z dnia 1 października 2019r., że nie udzieli jej wnioskowanej informacji, albowiem nadużywa ona, jego zdaniem, prawa do informacji publicznej. Tymczasem, jak wskazano już wyżej, skoro ustawa wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji określonej we wniosku następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, to brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi ewidentną bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Przy czym dla takiej oceny bez znaczenia pozostaje powołana przez organ oraz jego pełnomocnika - argumentacja, jakoby skarżąca nadużywała prawa do informacji. W tym miejscu należy przypomnieć, że konstytucyjne prawo do informacji przysługuje wszystkim obywatelom i nie może być odbierane z przyczyn podmiotowych. Wprawdzie w ostatnim czasie pojawiły się w orzecznictwie sądów administracyjnych próby ograniczania prawa do informacji publicznej z uwagi na dostrzeżone w praktyce zjawisko "nadużycia prawa do informacji publicznej", to jednak bardzo wyraźnie podkreśla się przy tym, iż "nadużycie" takie może być stwierdzone tylko w konkretnym stanie faktycznym sprawy, nie zaś z uwagi na osobę wnioskodawcy. Ponadto, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r. ( sygn. akt I OSK 799/12, CBOSA) taka ocena winna być stosowana niezwykle rzadko, w sytuacjach wyjątkowych i tylko gdy ze stanu faktycznego w sposób oczywisty wynika, że wnioskodawca nadużywa przysługującego mu prawa do uzyskania informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie wykazał, ażeby takie nadużycie miało miejsce. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało stwierdzić, że Dyrektor Zakładu Poprawczego w B. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Dlatego też sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ w punkcie 1 wyroku do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy, co powinno nastąpić w postaci czynności techniczno-materialnej (w przypadku uznania wniosku za zasadny), ewentualnie poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Stwierdzając z kolei, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej, sąd przyjął, że niniejsza bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób bowiem dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącej, czy też celowego wprowadzania jej w błąd. Organ zareagował na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2019 r. dość szybko, tj. pismem z dnia [...] października 2019 r., w którym to wyjaśnił – aczkolwiek błędnie - przyczyny braku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Błędność stanowiska organu w tym zakresie nie wynikała jednak zdaniem sądu z woli niezastosowania obowiązujących przepisów prawa, czy zamierzonego ignorowana wniosku skarżącej, lecz raczej z nieznajomości przedmiotowej problematyki oraz niewłaściwego odczytania treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie było więc podstaw do zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., w punkcie 3 sentencji wyroku. Z tych też względów sąd nie uznał za zasadne wymierzenia organowi grzywny (pkt 4 wyroku).