II SAB/Bk 105/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. G. - redaktora naczelny dziennika "Ł." w G. na bezczynność K. Ł. "R." w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje K. Ł. "R." w B. do załatwienia wniosku skarżącego P. G. z dnia [...] października 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od K. Ł. "R." w B. na rzecz skarżącego P. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność K. Ł. "R." w B. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych. Wnioskiem z dnia 27 października 2014 r. S.P., dziennikarz D. "Ł. ", powołując się na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe wystąpił do K. Ł. "R." w B. (dalej powoływanego jako: "K.") o udzielenie informacji poprzez przesłanie kopii dokumentów dotyczących sezonów 2012/2013 i 2013/2014, tj.: 1) protokołów szacowania szkód w dzierżawionych obwodach; 2) rocznych planów łowickich zatwierdzonych dla dzierżawionych obwodów. W odpowiedzi na powyższy wniosek K. w piśmie z dnia 4 listopada 2014 r. przedstawiło niektóre dane z rocznego planu łowieckiego i postęp w realizacji pozyskania. Podano też liczbę szkód i wypłacone kwoty w latach 2012/13 i 2013/14. W dniu 8 grudnia 2014 r. P. G. redaktor naczelny dziennika "Ł. " wywiódł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność K. Ł. "R." w B. polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 27 października 2014r. W uzasadnieniu skargi jej autor w pierwszej kolejności wskazał na przepis art. 3a ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy tej ustawy. Dalej strona skarżąca podkreśliła, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. W przedmiotowej sprawie organ, którego bezczynność została zaskarżona, wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, polegające m.in. na zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących. Zdaniem skarżącego skoro wykonywane zadania mają charakter publiczny, zatem informacja o działalności organów P. Z. Ł., winna, być udzielana na wniosek tak prasy jak i każdego obywatela RP. Pełnomocnik skarżącego podkreślił jednocześnie, że koło łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są podstawowym ogniwem organizacyjnym w P. Z. Ł. w realizacji zadań i celów łowiectwa. Publicznoprawny charakter działalności K. Ł. "R." przesądza, zdaniem skarżącego, również o tym, iż żądane w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną. Konkludując autor skargi wywiódł, że skoro wniosek z dnia 27 października 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, powinien podlegać rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Autor skargi podkreślił, że do dnia wniesienia skargi żądana informacja nie została udzielona, a pismo z dnia 4 listopada 2014 r. zawiera inne informacje, niż te o które wnioskował skarżący. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o nakazanie organowi udzielenia informacji w żądanym zakresie w ciągu czternastu dni oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę K. Ł. wniosło o jej oddalenie wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o bezczynności albowiem żądana informacja została udzielona bez zbędnej zwłoki w dniu 4 listopada 2014 r . Wprawdzie nie była to informacja pełna, tym niemniej jak podkreślono, K. nie posiada żądanych protokołów z szacowania szkód łowieckich. Dodatkowo autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że K. Ł. nie jest organem administracji w przeciwieństwie do Biura Z. O. P. Z. Ł. zatrudniającego etatowych pracowników. K. jest organizacją społeczną, wszystkie zadania wykonuje społecznie i samofinansuje się głównie ze składek członkowskich i innych opat. Zarząd K. nie prowadzi otwartego biura, spotyka się tylko raz w tygodniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Na wstępie wyjaśnić należy, że na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. – dalej jako "u.d.i.p.") bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w wypadku, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno – technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 45/13, dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Aby można było zatem mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Jako że z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d..i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d..i.p.), to tym samym oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można mówić o ewentualnej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Mając na względzie powyższe uwagi, w pierwszej kolejności ustalenia wymagała kwestia czy K. Ł. jest podmiotem, który został przez ustawodawcę zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zawarto katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, w pkt 5 wskazując, że takimi są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, że P. Z.Ł. oraz koła łowieckie są podmiotami wykonującymi zadania publiczne, a przez to są objęte regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i p. (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt I OZ 1155/13, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13).Z przepisów ustawy Prawo łowieckie wynika bowiem, że ustawodawca przekazał P. Z. Ł. do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zdania te wynikają m. in. z art. 34 ustawy Prawo łowieckie. Tymi zadaniami są m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (patrz. R. Stec, "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne.", Lex 2012). Zadania te wykonują także koła łowieckie, które zgodnie z treścią art. 33 Prawa łowieckiego, zrzeszając osoby fizyczne stanowią podstawowe ogniwo organizacyjne w Polskim Związku Łowieckim (ust. 1). Koła łowieckie posiadają osobowość prawną którą nabywają i tracą z dniem nabycia lub utraty członkostwa w Polskim Związku Łowieckim (ust. 2 i 3). Wobec powyższego bezsprzecznie koło łowieckie jest podmiotem objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Rozważenia wymagało również, czy żądane przez skarżącego protokoły z szacowania szkód w dzierżawionych obwodach oraz roczne plany łowieckie zatwierdzane dla dzierżawionych obwodów stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną w ramach katalogu otwartego, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W szczególności informacje publiczną stanowią informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich trybie działania. Informację publiczną stanowi również treść i postać dokumentów urzędowych. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej nie można mieć wątpliwości, że wnioskowane przez skarżącego protokoły oraz roczne plany łowieckie stanowią informację publiczną. Wobec poczynionych ustaleń uznać należy, że K. Ł. "R." w B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną. W kontrolowanej sprawie skarżący wnosił o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wyżej wskazanych protokołów oraz planów rocznych. Tymczasem w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 27 października 2014 r. K. Ł., pismem z dnia [...] listopada 2014 r., przedstawiło mu zestawienie danych z rocznego planu łowieckiego i postępu w realizacji pozyskania oraz podało liczbę szkód i wypłacone kwoty we wnioskowanych okresach. W ocenie Sądu powyższe pismo nie może być uznane za udzielenie żądanej informacji publicznej. Skarżący wnioskował o przesłanie mu kopii określonych we wniosku dokumentów. Udzielona zaś odpowiedz na ten wniosek, zawierająca w gruncie rzeczy informację przetworzoną, o którą nie wnioskował skarżący, nie czyni zadość temu wnioskowi. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby K. Ł. wydało decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji czy też decyzji o umorzeniu postępowania. Skoro zatem żądana we wniosku z dnia 27 października 2014 r. informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a K. Ł. jest organem obowiązanym do udostępnienia tej informacji, to nie udzielając jej, a także nie wydając w tym przedmiocie decyzji odmownej, organ ten dopuścił się bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tej regulacji, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji powyższego skarżony organ na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. został zobowiązany do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jak wyjaśnił zaś tutejszy Sąd w tezie wyroku z dnia 8 października 2013r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należy, że powodem bezczynności Koła Łowieckiego była nieznajomość obowiązujących przepisów prawa, a nie zaś zła wola, stąd Sąd nie stwierdził, aby bezczynność ta miała postać rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Zasądzone koszty postępowania sądowego obejmują wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł, a także koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.