II SAB/Bk 108/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku W. K. z dnia [...] października 2019 roku, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. nie wymierza organowi grzywny, 5. zasądza od Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. na rzecz skarżącej W. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] października 2019 r. W. K. złożyła skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzuciła organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm. – dalej: "u.d.i.p."), poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniosła: o zobowiązanie ZUS do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, o orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że w dniu [...] października 2019 r. złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczący sposobu doręczania decyzji i innych pism i wyjaśnienie, czy ZUS realizując obowiązki doręcza przesyłki przestrzegając postanowień zawartych w art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, czy też doręczając decyzje i pisma korzysta z możliwości przewidzianej w art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym Zakład może przesyłać pisma i decyzje listem zwykłym. Skarżąca stwierdziła, że do dnia złożenia skargi, ZUS nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik organu wskazał, że pismem z dnia [...] października 2019 r. udzielono skarżącej informacji o sposobie doręczania decyzji i pism. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia o bezczynności w zakresie udostępnienia żądanej informacji. W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. skarżąca podtrzymując skargę stwierdziła, że dotychczas nie udzielono jej odpowiedzi w sposób wskazany we wniosku, który jasno wskazywał, że żąda wskazania przepisów, które stosuje ZUS doręczając decyzje i pisma. Dodała, że udzielenie odpowiedzi nastąpiło z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Nie ulega wątpliwości, że informacje, o udzielnie których zwróciła się Skarżąca mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p., która dotyczy zasad funkcjonowania podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Skarżąca wnioskowała o udzielenie informacji publicznej dotyczącej sposobu doręczania decyzji i innych pism i wyjaśnienie, czy ZUS realizując obowiązki doręcza przesyłki przestrzegając postanowień zawartych w art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, czy też doręczając decyzje i pisma korzysta z możliwości przewidzianej w art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym Zakład może przesyłać pisma i decyzje listem zwykłym. Z przedstawionych Sądowi wraz ze skargą akt wynika, że wniosek Skarżącej z dnia [...] października 2019 r. dotyczący udzielenia informacji publicznej i skierowany do organu obowiązanego do jej udzielenia, nie doczekał się realizacji zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w ust. 1 (podmiot obowiązany do udostępnienia mający ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku), w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje wówczas po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność ZUS nie udzielił Skarżącej żądanych informacji, ani też nie poinformował w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o braku możliwości udzielenia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku ze wskazaniem powodów opóźnienia i nowego terminu załatwienia wniosku; nie zastosował też trybu przewidzianego w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że istotą skargi na bezczynność jest to, aby w przypadku uwzględnienia skargi sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu po wniesieniu skargi na bezczynność wyłącza możliwość zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W analizowanym przypadku na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie udzielił informacji publicznej w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Żądane informacje zostały udzielone Skarżącej przy piśmie z dnia 23 października 2019 r., tj. już po wniesieniu niniejszej skargi. Sąd nie może jednak się zgodzić ze Skarżącą, że odpowiedź organu na jej wniosek była niezgodna z zakresem żądania. Organ poinformował Skarżącą, że "pisma i decyzje w większości przypadków przesyłane są listem zwykłym przez operatora pocztowego. Zgodnie z wytycznymi członka zarządu ZUS z dnia [...].04.2011r. pion świadczeń stosuje standardy korespondencji i według nich określone są rodzaje korespondencji, w których należy stosować formę inną niż list zwykły. Dopuszcza się formę listu poleconego, listu poleconego za zwrotnym poświadczeniem odbioru lub przesyłkę priorytetową, np. w przesyłkach zawierających oryginalne dokumenty". Z wniosku o udzielenie informacji publicznej wynika, że Skarżącą interesuje sposób doręczania decyzji i pism przez ZUS. W odpowiedzi organ nie wskazał wprawdzie przepisów, które są stosowane w tym zakresie, niemniej jednak zestawienie wniosku i zawartych w nim podstaw prawnych (art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 71a ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) oraz udzielonych przez organ informacji pozwala na stwierdzenie, że informacja jaka została przekazana Skarżącej jest wystarczająca i realizująca jej żądanie w prawidłowy sposób. Z tego powodu Sąd uznaje, że doszło do udzielenia informacji publicznej, dlatego też bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do udzielenia informacji i Sąd postępowanie w tym zakresie umorzył, a podstawę ku temu stanowi przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Taki sposób rozstrzygnięcia nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, stwierdzając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności. Przy czym bez wpływu na stwierdzenie stanu bezczynności pozostaje okoliczność jak znacznie przekroczone zostały ustawowe terminy do udzielenia informacji publicznej. Natomiast czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zdaniem Sądu, okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny i niezwłocznie po wniesieniu skargi do Sądu, organ udostępnił żądaną przez Skarżącą informację. Brak jest przy tym przesłanek do uznania, że nieudzielenie informacji publicznej w ustawowym terminie było celowym i nacechowanym złą wolą opóźnieniem rozpatrzenia wniosku. Z tego też powodu Sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosku skargi o wymierzenie organowi grzywny Sąd zauważa, że zastosowanie tego środka pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego. Nie każdy zatem przypadek stwierdzenia bezczynności powoduje automatyczny obowiązek wymierzenia grzywny. Potrzeba zastosowania tego środka i ewentualna jego wysokość jest uzależniona od okoliczności konkretnego przypadku. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a stopień stwierdzonych naruszeń, nie uzasadnia potrzeby wymierzenia grzywny. Zdaniem Sądu wystarczająco dyscyplinujące organ będzie stwierdzenie istnienia stanu bezczynności, który ustał zresztą po wniesieniu niniejszej skargi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł natomiast po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.