II SAB/Bk 109/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do rozpoznania wniosku skarżącego D. L. z dnia [...] sierpnia 2014 roku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego D. L. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą nadaną w urzędzie pocztowym w dniu 25 listopada 2014r. D. L. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia 22 sierpnia 2014r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie jednej – dowolnie wybranej – decyzji administracyjnej wydanej lipcu 2014r. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia w terminie 14 dni wniosku, o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i o niewymierzanie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie. Poinformował, że wniosek skarżącego wpłynął od organu w dniu 25 sierpnia 2014r. i w dniu 5 września 2014r. została stronie udzielona odpowiedź, że tak ujęty wniosek nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej. Na skutek orzecznictwa sądów administracyjnych organ zweryfikował jednak swoje stanowisko i w dniu 4 grudnia 2014r. przesłał skarżącemu zanonimizowaną kopię decyzji administracyjnej. Mając na uwadze fakt wykonania decyzji organ wnioskował o odrzucenie lub oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Wynikająca z akt sprawy okoliczność udzielenia stronie skarżącej żądanej informacji publicznej już po złożeniu skargi na bezczynność organu uczyniła bezprzedmiotowym wyłącznie konieczność zobowiązywania organu do załatwienia wniosku. Obecne brzmienie przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego podstawę orzekania przez sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011r. Nr 34, poz. 173) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011r. zostały bowiem wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postepowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności otwiera dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo. Stąd mimo, iż w zasadniczej części orzekanie o bezczynności organu, po usunięciu stanu bezczynności, staje się rzeczywiście bezprzedmiotowe, to bezprzedmiotowym nie stanie się kwestia oceny charakteru zaistniałej bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wypowiedział się w kwestii takiej wykładni art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która nie prowadzi do pozbawiania strony możliwości dochodzenia odszkodowania za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji a tym samym wykładni, która nie wypacza sensu zmian wprowadzonych do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższą wypowiedź ujął w tezie wyroku z dnia 26 lipca 2012r. sygn. II OSK 1360/12 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdzającej wprost, że "wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 par. 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Przytoczona wyżej teza wyroku NSA znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność organu w załatwianiu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W postępowaniu przed sądem administracyjnym taka skarga podlega bowiem rozpoznaniu przy stosowaniu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe Sąd musiał się wypowiedzieć w sprawie merytorycznie w części objętej wyrokowaniem. Bezprzedmiotowe w sprawie stało się bowiem jedynie zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony o udzielenie żądanej informacji publicznej skoro ta została skarżącemu udzielona po wniesieniu skargi. W tym zakresie Sąd kierując się treścią art. 161 par. 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o umorzeniu postępowania sądowego. Udzieleniem informacji organ potwierdził, że wytworzony przez niego dokument w postaci decyzji administracyjnej, mieści się w przedmiotowo – podmiotowym zakresie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Taka ocena wniosku strony nie nasuwa wątpliwości sądu co do jej zgodności z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp obywatela do informacji o działalności organów władzy publicznej jest gwarantowany konstytucyjnie (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) i obejmuje między innymi dostęp do dokumentów urzędowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w art. 3 ust. 1 wskazuje, że prawo do informacji publicznej obejmuje, między innymi, uprawnienie w zakresie dostępu do dokumentów urzędowych. Jednocześnie ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera legalną definicję "dokumentu urzędowego" zamieszczoną w art. 6 ust. 2 ustawy. Z treści powyższej definicji wynika, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W świetle cytowanej definicji, dokumentem urzędowym niewątpliwie będzie decyzja administracyjna, przy czym jej anonimizacja nie stanowi przetworzenia informacji (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 3.09.2009r. sygn. IVSA/Gl 427/09) Udzielenie informacji powinno było nastąpić w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynoszącym – co do zasady – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że podmiot ten pozostaje w bezczynności (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. sygn. I OSK 601/05,Lex nr 236545). W okolicznościach niniejszej sprawy załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej nastąpiło po upływie ustawowych 14 dni. Wniosek z dnia 22 sierpnia 2014r. został bowiem załatwiony po 4 miesiącach. Oceniając charakter bezczynności Sąd – mimo czteromiesięcznego opóźnienia w udzieleniu informacji - uznał, że nie można jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. W okolicznościach sprawy zważyć należy, że opóźnienie było następstwem początkowego przeświadczenia organu, że żądanie przesłania dowolnego dokumentu wytworzonego przez organ bez sprecyzowania treści, jaką dokument zawiera, wykracza poza zakres obywatelskiego dostępu do wiedzy o działalności władzy publicznej. Dopiero ustabilizowana linia orzecznictwa sądów administracyjnych wpłynęła na zmianę stanowiska organu. Zaważyć przy tym należy, że sam skarżący w skardze nie domagał się uznania bezczynności za rażącą nawet gdyby istniała konieczność zobowiązania organu do udostępnienia informacji. Obciążenie organu kosztami postępowania sądowego jest następstwem uwzględnienia słuszności skargi przez sam organ po jej wniesieniu przez stronę, co zrównuje wnioskodawcę z pozycją skarżącego opisaną art. 201 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi o obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącemu także w razie umorzenia postępowania sądowego z przyczyny określonej art. 54 par. 3 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty postępowania sądowego złożył się wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego strony przed sądem według stawek przewidzianych w Rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)