II SAB/Bk 11/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi G. M. na przewlekłość postępowania Wojewody P. w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. W skardze na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę P. w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...].03.1987 r., Nr [...]na budynek mieszkalny wydanego dla W. P. na działkach położonych w S. przy ul. L., nr ew. działek [...] i [...]skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 30 § 5 kpa poprzez odstąpienie organu od sądowego ustalenia spadku po zmarłym, przed wszczęciem postępowania, Z. P., co uniemożliwiało prowadzenie postępowania administracyjnego; 2. naruszenie art. 34 § 1 kpa poprzez odstąpienie organu od sądowego ustalenia przedstawiciela dla osób nieobecnych, zamieszkałych poza granicami kraju – C. Z., M. M. i J. K., co uniemożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego; 3. naruszenie art. 48 § 1 kpa poprzez nie doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 40 § 5 kpa C. Z., M.M. o J. K., co uniemożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego. Wniosła o: 1. orzeczenie przewlekłości postępowania nieważnościowego prowadzonego przez Wojewodę P. oraz zobowiązanie organu w trybie art. 149 § 1 ppsa do załatwienia sprawy w terminie według uznania Sądu; 2. orzeczenie w trybie art. 149 § 1 ppsa, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie, na podstawie art. 149 § 2 ppsa na rzecz skarżącej G. M. od skarżonego organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa według uznania Sądu; 4. zasądzenie na rzecz skarżącej G. M. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 5. rozpatrzenie sprawy nawet w czasie nieobecności skarżącej lub ustanowienia pełnomocnika. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego Pani W. P. w dniu [...].11.2013 r. i do daty wniesienia skargi na przewlekłość sprawa nie została zakończona. Decyzję wydaną w sprawie z dnia [...].04.2014 r. Główny Inspektor Nadzoruj Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2014 r. Nr [...]uchylił z uwagi na to, że organ nie ustalił i nie zawiadomił występujących w sprawie stron postępowania, w tym nie ustalił spadkobierców po zmarłym Z. P. Po zwrocie akt organ nie prowadził żadnego postępowania, a jedynie zawiadomił o przesunięciu terminu do załatwienia. Zawieszenie postępowania celem ustalenia spadkobierców w okresie od [...].10.2014 r. do [...].01.2015 r. było zbędne skoro ostatecznie organ ustalił strony postępowania we własnym zakresie. Kolejne zawiadomienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy były związane z doręczeniami zawiadomienia uczestnikom zamieszkałym za granicą i reklamacjami tym zawiadomień. W ocenie skarżącej działania organu w tym zakresie były działaniami pozorowanymi, ponieważ do chwili wniesienia skargi organ nie zdołał zawiadomić wszystkich stron o wszczęciu postepowania. Za zbędne czynności skarżąca uznaje czynności w zakresie odtwarzania projektu technicznego budynku oraz uznanie przez organ oświadczenia inwestorki, że projektu tego nie posiada. W ocenie skarżącej nadal organ nie ustalił spadkobierców Z. P. i nie zostały podjęte czynności w zakresie ustanowienia kuratora spadku. Czynności związane z doręczaniem pism stronom zamieszkałym za granicą i znajdujące się w aktach sprawy dokumenty dotyczące tych doręczeń są jedynie kserokopiami i z tego powodu nie mogą być uznane za dowody doręczenia pism. Skarżąca twierdzi, że ten tryb doręczenia był nieskuteczny i istniały podstawy do ustanowienia przedstawiciela dla osoby nieobecnej w kraju. Prowadzenie postępowania przez ponad dwa lata w sposób bezskuteczny i nie przynoszący żadnego efektu mimo wysłania kilkudziesięciu pism jest typową przewlekłością, nie zachowane bowiem były w postępowaniu przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W treści odpowiedzi na skargę przedstawił przebieg postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1987 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę. Odnosząc się do okoliczności wskazanych przez Skarżącą, jako wpływających na przewlekłość postępowania stwierdził, że dokonane czynności były niezbędne i zgodne z przepisami kpa. W ocenie organu nie istniały podstawy do ustanowienia kuratora spadku, który miałyby reprezentować spadkobierców zmarłego Z. P., ponieważ ustanawia się go dla tzw. spadków nieobjętych. Podjęte czynności związane z ustaleniem spadkobierców po Z. P. w ocenie organu mają oparcie w przepisach prawa, w tym także ostateczne przyjęcie przez organ istnienia podstawy do zastosowania art. 100 § 3 kpa. Nie doszło też do naruszenia art. 34 § 1 kpa przez odstąpienie organu od sądowego ustanowienia przedstawiciela dla osób nieobecnych zamieszkałych poza granicami kraju – C.Z., M. M. i J. K. Adresy tych osób były znane i dlatego organ podjął próbę doręczenia zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2014 roku bezpośrednio tym uczestnikom. Zawiadomienie to zostało doręczone Pani J. K. i M. M., co zostało ostatecznie ustalone po rozpoznaniu reklamacji w sprawie doręczeń. Nie doręczono natomiast zawiadomienia Pani C.Z.mimo trzykrotnego jego wysłania i uzyskania w trybie reklamacji odpowiedzi iż przesyłki te zaginęły. Próba doręczenia za pośrednictwem skarżącej również nie dała rezultatu i ostatecznie organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie w dniu [...].01.2016 r., uznając, że pani C. Z. będzie przysługiwało prawo wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W piśmie procesowym z dnia 17.06.2016 r. skarżąca podtrzymała zarzuty dotyczące wadliwego prowadzenia postępowania zarówno w zakresie ustalenia spadkobierców po zmarłym Z. P. jak i w zakresie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania uczestnikom zamieszkałym poza granicami kraju. Rozstrzygnięcie z dnia [...].01.2016 r. zostało wydane na użytek niniejszej sprawy, ponieważ zostało wydane bez udziału wszystkich stron i nie zostało doręczone wszystkim stronom. Nie powoduje ono zatem bezzasadności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Przez wszystkim należy wskazać, iż wydanie decyzji z dnia [...].01.2016 r., a więc w toku postępowania sądowego nie zwalniało Sadu od oceny zasadności wniesionej skargi na przewlekłość postępowania. W sprawie niewątpliwie postępowanie toczyło się dość długo i gdyby oceniać tylko czas jego trwania do należałoby uznać, że zakończenie postępowania po upływie pond 2 lat od wpływu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło z przekroczeniem rozsądnego terminu do jego rozpoznania. Należy jednak mieć na uwadze okoliczności, które w ocenie organu wpłynęły na długi okres postępowania i nie były one zbędne lub pozorowane jak ocenia to skarżąca w skardze na przewlekłość. Postępowanie w sprawie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z roku 1987 i już ten fakt wskazuje, że ze względu na odległy okres jej wydania w sprawie wystąpią okoliczności które wpłyną na czas trwania postępowania. Wydana w sprawie decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...]przez Wojewodę P. została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...]ze wskazaniem zawiadomienia wszystkich stron postepowania i prawidłowe doręczenie im pełnej korespondencji oraz uzupełnienie materiału dowodowego i odtworzenie projektu budowlanego. Akta sprawy po rozpoznaniu odwołania zostały zwrócone [...] lipca 2014 r. W zakresie ustalenia spadkobierców po zmarłym Z. P. organ podjął niezbędne czynności wzywając Panią W. P. do ich wskazania i zobowiązując do przedstawienia stosownego postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku, oraz zawieszając postępowanie w sprawie informując jednocześnie Panią P., że niewystąpienie w wyznaczonym terminie do Sądu o stwierdzenie spadku spowoduje, że organ rozstrzygnie to zagadnienie we własnym zakresie. Czynność tych wbrew twierdzeniom skarżącej nie można uznać za zbędne. Mimo, iż faktycznie prowadziły one do przedłużenia postępowania to jednakże były niezbędne, nie było bowiem podstaw do ustanowienia kuratora spadku ponieważ kuratora ustanawia się w sytuacji nieobjęcia spadku – art.. 30 § 5 kpa, a taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. Spadek był objęty przez Panią W.P., żonę zmarłego Z. P. Organ prawidłowo podjął też działania związane z doręczeniem zawiadomienia pozostałym stronom zamieszkałym za granicą, t.j. Pani J. K., Pani C. Z. i Panu M. M. Adresy tych stron znane były organowi stąd też wysyłając zawiadomienia bezpośrednio na ich adresy organ postąpił zgodnie z przepisami o doręczeniach- art. 40 § 1 kpa. Ustalenie czy zostały one doręczone nastąpiło po wielu reklamacjach, które organ stosując ten tryb doręczenia zobowiązany był wykorzystać. Fakt, iż organ ostatecznie wydał decyzję mimo, iż przyznał, że zawiadomienie Pani C. Z.nie zostało doręczone nie oznacza, że czynności związane z doręczeniem zawiadomienia tym uczestnikom były zbędne. Przeciwnie obowiązkiem organu było zastosowanie doręczenia w ustalonych okolicznościach w trybie art. 40 § 1 kpa, a to czy były one skuteczne będzie mogło być oceniane przy ewentualnym rozpoznawaniu odwołania od wydanej decyzji. Przedłużenie postępowanie wynikające z tego tytułu nie obciąża organu. Należy też stwierdzić, że podjęte czynności związane z zaleconym przez organ II instancji odtworzeniem projektu technicznego nie doprowadziły do jego odtworzenia, jednakże toczyły się one w czasie gdy organ podejmował czynności związane z doręczeniami osobom zamieszkałym za granica i nie były przyczyną przedłużenia postępowania. W tych okolicznościach Sąd uznał, że nie istnieje podstawa do uznania, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, podejmowane w nim czynności były niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i w żądanym wypadku nie można ich uznać za pozorowane, a ewentualne naruszenia prawa mogą być oceniane jedynie przy rozpoznaniu odwołania od wydanej decyzji. Z tych też względów Sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.