II SAB/Bk 110/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach w przedmiocie samowoli budowlanej p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. , M. P. (dalej: "skarżący") wniósł, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach (dalej: PINB), w sprawie o sygnaturze akt NB.7355-3/23, wszczętej w dniu 14 kwietnia 2023 r., dotyczącej samowoli budowlanej budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] i [...] w S. W skardze tej skarżący wniósł o stwierdzenie, że PINB pozostaje w bezczynności i prowadzi postępowanie w sposób przewlekły oraz wniósł o zobowiązanie tego organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od doręczenia mu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem WSA. Skarżący zwrócił się także o rozważenie przez sąd zastosowania środka z art. 149 § 2 p.p.s.a. w celu zdyscyplinowania organu do terminowego rozpoznania sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w 19 maja 2023 r. w odpowiedzi na jego zgłoszenie z 14 kwietnia 2023 r. - dotyczące budynku mieszkalnego, pustostanu w stanie surowym, częściowo posadowionego na działce nr [...], której inwestorzy nigdy nie byli właścicielami. Po ponad pół roku od zgłoszenia samowoli budowlanej, w dniu 6 listopada 2023 r. PINB wydał decyzję umarzającą postępowanie. Decyzja ta była bezzasadna. Już wówczas zamiast działać zgodnie z obowiązkiem ustawowym, organ przedłużał postępowanie wydając pozorną decyzję, co należy zakwalifikować jako przewlekłość i bezczynność w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Pomimo jednoznacznych wytycznych PWINB w decyzji z 23 stycznia 2024 r., PINB nie podjął niezwłocznie działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Pierwsze realne czynności po uchyleniu decyzji zostały podjęte ponad 7 miesięcy po decyzji organu odwoławczego. Następnie decyzja PINB zapadła ponad 2 miesiące później. Tego rodzaju opieszale podejmowane kolejne kroki i przewlekłe działanie PINB przy poważnych naruszeniach Prawa budowlanego (posadowienie budynku częściowo na cudzej działce), narusza art. 35 § 3 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz zasadę szybkości i prostoty postępowania. Skarżący zaznaczył, że prowadzenie sprawy w trybie naprawczym z art. 51 P.b. w praktyce służy interesowi inwestorów. Skarżący podkreślił, że inwestorzy zostali wezwani do uzupełnienia braków w projekcie zamiennym, w tym do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Braku tego nigdy nie uzupełniono, co jednoznacznie wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu zamiennego. W opinii skarżącego organ miał obowiązek wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Skarżący wskazał też, że w rozmowie telefonicznej w dniu 28 czerwca 2025 r. PINB zapewniał, że decyzja zostanie wydana w najbliższych dniach. Jednak już w kolejnych rozmowach – 16 lipca 2025 r. oraz 28 lipca 2025 r. - organ swoją bezczynność tłumaczył oczekiwaniem na wynik postępowania prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w Siemiatyczach w sprawie uchylenia pozwolenia na budowę z 1988 r. Takie postępowanie jest całkowicie bezpodstawne. Nawet przy przyjętym przez PINB trybie postępowania naprawczego organ pozostaje zobowiązany do zakończenia sprawy decyzją. W ocenie skarżącego działania PINB stanowią rażące naruszenie prawa. Postępowanie trwa ponad dwa lata i cztery miesiące, co świadczy o jego przewlekłości. Całość działań PINB dowodzi, że bezczynność i przewlekłość mają charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., a jedynie sąd administracyjny dysponuje skutecznymi środkami przymusu wobec PINB. W skardze skarżący wyjaśnił też, że wniesienie ponaglenia do PWINB na podstawie art. 37 k.p.a byłoby w tej sytuacji bezcelowe, ponieważ organ ten już raz uchylił wadliwą decyzję PINB i wydał jednoznaczne wytyczne co do konieczności niezwłocznego zakończenia sprawy (decyzja z 23 stycznia 2024 r.). Mimo tego PINB nadal przewleka postępowanie, a obecnie pozostaje bezczynny. Z tego względu wyłącznym skutecznym środkiem ochrony prawa strony jest skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżący do skargi załączył kopię wezwania z 18 lipca 2025 r. do wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nie zgodził się z przedstawionym zarzutem bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania i wyjaśnił, że wystosował do stron pismo z 9 czerwca 2025 r. Przesłanką do wszczęcia postępowania Starosty Siemiatyckiego było wydane przez organ postanowienie z 3 września 2024 r. Organ nie ma możliwości wpływu na pracę i podejmowane rozstrzygnięcia przez inny organ administracji publicznej. Ostatecznie 29 sierpnia 2025 r. organ otrzymał odpis decyzji Starosty Siemiatyckiego z 29 sierpnia 2025 r. Wydana przez Starostę decyzja nie jest ostateczna z powodu złożenia od niej odwołania, w tym przez skarżącego. Organ wyjaśnił też, że nieprawdą jest jakoby zawiesił toczące się postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: W myśl art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Według zaś art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego środkiem zaskarżenia jest ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), a także gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie (§ 2). Ponaglenie wnosi się: do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (§ 3 pkt 1), do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3 pkt 2). Wnosząc skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu administracji skarżący obowiązany jest wykazać, że skorzystał z trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Natomiast skarga wniesiona bez zachowania wymogów określonych w art. 52 p.p.s.a. jest skargą niedopuszczalną i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W kontekście powyższego wskazać także należy, że ponaglenie jest podaniem (żądaniem), do którego stosuje się m.in. art. 63 k.p.a. Powinno ono zawierać oznaczenie strony, która wnosi ponaglenie, adres strony wnoszącej ponaglenie, żądanie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, ewentualnie także żądanie stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z naruszeniem prawa, podpis wnoszącego ponaglenie. Ponadto jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie oprócz danych określonych w art. 63 k.p.a. ponaglenie zawierać musi uzasadnienie (por. m.in. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, t. 12 komentarza do art. 37 k.p.a.; postanowienie NSA z 28 września 2021 r. sygn. akt II OSK 5504/21). W orzecznictwie podkreśla się, że dla skuteczności ponaglenia kluczowe jest jego złożenie, jednakże treść pisma musi wskazywać, jakiej sprawy dotyczy i na czym polegała przewlekłość organu. W ocenie Sądu skarżący uchybił wyżej opisanemu obowiązkowi. Dokumentu spełniającego wskazane warunki, brak jest w aktach administracyjnych przekazanych przez organ wraz ze skargą do Sądu. Jako ponaglenia nie można potraktować pisma skarżącego do PINB z dnia 18 lipca 2025 r. wzywającego do niezwłocznego wydania decyzji. Podkreślenia wymaga, że sam skarżący w treści skargi wskazał, że ponaglenia w rozumieniu art. 37 k.p.a. nie złożył, a w jego opinii wniesienie ponaglenia do PWINB na tej podstawie byłoby w sprawie bezcelowe, ponieważ organ ten już raz uchylił wadliwą decyzję PINB i wydał jednoznaczne wytyczne co do konieczności niezwłocznego zakończenia sprawy. Skarżący podkreślił, że mimo tego PINB nadal przewleka postępowanie, a obecnie pozostaje bezczynny. Zdaniem skarżącego, z tego względu wyłącznym skutecznym środkiem ochrony prawa strony jest skarga do sądu administracyjnego. Podobnie w piśmie z 18 lipca 2025 r., w którym skarżący wnosi o wydanie decyzji, wskazał, że w przypadku zwłoki zastrzega sobie możliwość wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia zgodnie z art. 37 k.p.a. lub skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu skarżący nie ma możliwości wyboru, tzn. albo wniesienia ponaglenia albo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skargę do sądu administracyjnego na przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ musi poprzedzać ponaglenie. Brak ponaglenia czyni zaś skargę niedopuszczalną. W konsekwencji, jeżeli strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpie przysługującego jej środka zaskarżenia, to skarga podlega odrzuceniu. Tymczasem skarżący przed wniesieniem niniejszej skargi nie wyczerpał służących mu środków zaskarżenia, gdyż nie wniósł ponaglenia, a zatem brak ponaglenia czyni skargę niedopuszczalną. Reasumując, w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest uprzednie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 52/23 oraz postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bk 133/25). W sprawie niniejszej oznacza to, że skarżący dopiero po wniesieniu stosownego ponaglenia będzie mógł następnie w każdym czasie złożyć do sądu skargę na bezczynność organu lub (i) przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu wniesionej skargi (pkt 1 sentencji postanowienia). O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono natomiast na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).