II SAB/Bk 113/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. A. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką w B. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącego A. A. z dnia [...] września 2016 roku, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że Okręgowa Rada Adwokacka w B. dopuściła się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej w B. na rzecz skarżącego A. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w B. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych. Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. A. A., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) wystąpił do Okręgowej Rady Adwokackiej w B. o udzielenie informacji w zakresie: "każdej strony Uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w B., o którym mowa w art. 68 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 1982 r. Nr 16, poz. 124), w sprawie starego numeru wpisu [...] podjętej na wniosek o wpis." Jednocześnie na podstawie art. 14 ust. 1 powołanej ustawy wniósł o udostepnienie powyższych informacji poprzez przesłanie ich pocztą elektroniczną na adres [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Okręgowa Rada Adwokacka w B. w piśmie z dnia [...] października 2016 r. poinformowała wnioskodawcę, że dane objęte jego wnioskiem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z powyższym nie mogą być udostępnione. W tym stanie rzeczy A. A. w dniu [...] września 2016 r. wywiódł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w B. polegającą na nieudzieleniu informacji zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg zdarzeń mających miejsce w niniejszej sprawie, wskazując że do dnia jej złożenia organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ww. ustawy, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy. Następnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał na spełnienia przesłanek formalnych skargi oraz zasadność podnoszonej w niej argumentacji. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Okręgowej Rady Adwokackiej w B. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia aktu organowi, 2) orzeczenie czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy, 4) zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o zobowiązanie organu do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie art. 38 kpa. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka w B. wniosła o jej oddalenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Następnie organ wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2016 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: nazwiska panieńskiego adwokata P. M. oraz nazw wszystkich podmiotów, w których ww. adwokat odbywała aplikację. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2016 r. Dziekan ORA w B. poinformował, że dane objęte wnioskiem skarżącego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym nie mogą być udostępnione. Następny wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r. dotyczył: 1) oznaczenia wpisu wszystkich adwokatów złożonych zgodnie z art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, na podstawie której Okręgowa Rada Adwokacka w B. podjęła uchwałę o dokonaniu wpisu [...]; 2) nazw i adresów wszystkich kancelarii adwokackich z dokumentów złożonych z art. 68 ust. 5 ustawy Prawo o adwokaturze, na podstawie której Okręgowa Rada Adwokacka w B. podjęła uchwałę o dokonaniu wpisu [...]; 3) oznaczenia wpisu wszystkich radców prawnych z dokumentów złożonych z art. 68 ust. 5 ustawy Prawo o adwokaturze, na podstawie której Okręgowa Rada Adwokacka w B. podjęła uchwałę o dokonaniu wpisu [...]; 4) nazw i adresów wszystkich kancelarii radcowskich z dokumentów złożonych z art. 68 ust. 5 ustawy Prawo o adwokaturze, na podstawie której Okręgowa Rada Adwokacka w B. podjęła uchwałę o dokonaniu wpisu [...]. Dziekan ORA w B. także i w tym przypadku udzielił odpowiedzi, pismem z dnia [...] września 2016 r., stwierdzając że dane objęte wnioskiem skarżącego nie stanowią informacji publicznej i nie mogą być udostępnione. Odpowiadając na kolejny wniosek skarżącego z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie udostępnienia informacji w zakresie "każdej strony uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w B., o którym mowa w art. 68 ustawy Prawo adwokaturze, w sprawie starego numeru wpisu [...] podjętej na wniosek o wpis" w piśmie z dnia [...] października 2016 r. ponownie poinformowano, że dane o które wnosi skarżący we wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym nie mogą być udostępnione. Reasumując organ wskazał, że skarga na bezczynność organu powinna podlegać oddaleniu. Podczas rozprawy sądowej w dniu 6 grudnia 2016 r. skarżący wskazał, że jego skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie żądania zawartego we wniosku z dnia [...] września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m. in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Na wstępie zaznaczyć należy, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu jest skarga na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w B., która to bezczynność polega na braku udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie opisanym we wniosku z dnia [...] września 2016 r. Jak już wyżej wskazano z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Na gruncie zaś ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. – dalej jako "u.d.i.p.") bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Aby można było zatem mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Jako że z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d..i.p.), to tym samym oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można mówić o ewentualnej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W pierwszej kolejności ustalenia zatem wymagała kwestia czy Okręgowa Rada Adwokacka jest podmiotem, który został przez ustawodawcę zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządu zawodowego. Tymczasem w myśl art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego. Ogół adwokatów i aplikantów adwokackich mających siedzibę zawodową na terenie izby, której zasięg terytorialny określa Naczelna Rada Adwokacka, biorąc pod uwagę w szczególności podział terytorialny administracji sądowej, stanowi izbę adwokacką (art. 38 ww. ustawy). Organami izby adwokackiej są: (1) zgromadzenie izby składające się z adwokatów wykonujących zawód oraz delegatów pozostałych adwokatów, (2) okręgowa rada adwokacka, (3) sąd dyscyplinarny, (3a) rzecznik dyscyplinarny oraz (4) komisja rewizyjna (art. 39 ustawy). Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których załatwienia ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym (art. 44 ust. 1). Z powyższego wynika, że Okręgowa Rada Adwokacka - jako organ Izby Adwokackiej (organ samorządu adwokackiego) - jest podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę o "oddalenie" skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i 6 p.p.s.a. uznać należy za całkowicie bezpodstawny. Rozważenia wymagało również, czy żądanie skarżącego udostępnienia mu: "każdej strony Uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w B., o którym mowa w art. 68 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 1982 r. Nr 16, poz. 124), w sprawie starego numeru wpisu [...] podjętej na wniosek o wpis" stanowiło informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zgodnie z jego treścią informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną w ramach katalogu otwartego, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W szczególności informacje publiczną stanowią informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich trybie działania. Informację publiczną stanowi również treść i postać dokumentów urzędowych. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej nie można mieć wątpliwości, że wnioskowana przez skarżącego uchwała w sprawie wpisu na listę adwokatów stanowi informację publiczną. Inną natomiast kwestią jest dostęp do niektórych danych w niej zawartych. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05, Lex 236465, jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Organ musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystykę. W tym miejscu podkreślić również należy, iż prawo do informacji publicznej ma charakter powszechny, ustawa w art. 2 ust. 1 przyznaje je każdemu, nie wymagając przy tym od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W myśl art. 61 ust. 3 Konstytucji, ograniczenie prawa do uzyskania informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę interesu publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Takim przepisem jest art. 5 o.d.i.p., który jako wyjątek od zasady udostępniania informacji każdemu, wskazuje na konkretne tajemnice jako podstawę prawną odmowy. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynność materialno – techniczna (art. 7 ust. 1 ustawy), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r. II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195). W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (tak: NSA w Warszawie w wyroku z 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2007 r. II SA/Wa 162/07, niepubl.). Ta ostatnia sytuacja, co wykazano wyżej - nie miała jednak miejsca w konkretnej sprawie. W tych uwarunkowaniach stwierdzić należy, iż Okręgowa Rada Adwokacka w B. pozostawała w bezczynności w załatwieniu ww. wniosku, albowiem poprzez dokonanie błędnej jego kwalifikacji uznała, że żądanie skarżącego polegające udostępnieniu mu uchwały o wpisie na listę adwokatów nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy i w konsekwencji sprawę załatwiła poprzez udzielenie odpowiedzi na piśmie. Jednakże pismo z dnia [...] października 2016r. skierowane do skarżącego nie mogło być - z wyżej wskazanych powodów - uznane za podjęcie czynności do jakich zobowiązany był organ. Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał skarżony organ do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącego z dnia [...] września 2016 r. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do załatwienia wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wskazać należy, że obowiązujące w omawianym przedmiocie przepisy nie dają Sądom takich uprawnień. Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.