II SAB/Bk 115/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie zwolnienia od poniesienia kosztów postepowania administracyjnego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. do załatwienia wniosku skarżącego J. R. z dnia [...] sierpnia 2016 roku, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny. Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r. J. R. (powoływany dalej jako "Skarżący") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z wnioskiem o zwolnienie go w całości z kosztów postępowania administracyjnego ustalonych postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. (znak [...]) w łącznej kwocie 984 zł. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że obecny wniosek różni się od pierwotnego jego wniosku z dnia [...] czerwca 2012r., albowiem zmianie uległa jego sytuacja finansowa (materialna). Skarżący zwrócił się jednocześnie o wstrzymanie się z wszczęciem postępowania egzekucyjnego w tej sprawie do czasu ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku o całościowe zwolnienie z kosztów postępowania administracyjnego oraz wstrzymanie wykonania postanowienia PINB w H. z dnia [...] listopada 2012r. [...] od dnia jego wydania do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w związku z przedmiotowym wnioskiem. W odpowiedzi na powyższy wniosek PINB w H. pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. poinformował Skarżącego, że postępowanie egzekucyjne nie zostanie wszczęte do czasu rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia [...].06.2016 r. i skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2016 r. Dodatkowo organ powołał się na art. 159 §1 k.p.a. wyjaśniając, że wniosek w przedmiocie wstrzymania wykonania postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. odmowie zwolnienia z poniesienia kosztów postępowania administracyjnego nie należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H., a organem właściwym w tym zakresie jest P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W dniu 5 września 2016 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego B. zwrócił się do Skarżącego o wyjaśnienie, czy pismo z dnia 2 sierpnia 2016 r. jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB w H. z dnia [...] listopada 2012r. Jednocześnie organ zasygnalizował, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. W odpowiedzi na powyższe Skarżący pismem z dnia 12 września 2016 r. oświadczył, że jego wniosek z 2 sierpnia 2016 r. jest ponownym wnioskiem o zwolnienie go z całości kosztów postępowania administracyjnego ustalonych postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r., ale różni się od pierwotnego wniosku albowiem zmieniła się sytuacja dochodowa Skarżącego. Jednocześnie Skarżący na podstawie art 37 § 1 k.p.a. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w związku z nierozpoznaniem do dnia dzisiejszego wniosku z dnia 2 sierpnia 2016 r. o zwolnienie z kosztów postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł także o zobligowanie PINB w H. do niezwłocznego rozpoznania przedmiotowego wniosku, wydania w tym celu stosownego postanowienia. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. odmówił wyznaczenia PINB w H. dodatkowego terminu do rozpoznania sprawy uznając brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu I instancji. Pismem z dnia 26 września 2016 r. PINB w H. poinformował Skarżącego, że zgodnie z art. 267 k.p.a. załatwienie jego wniosku z dnia 2 sierpnia 2016 r. ma formę odpowiedzi pismem. Rozpatrując z kolei merytorycznie wniosek o zwolnienie w całości z kosztów za prowadzone postępowanie administracyjne przez PINB w H. organ wyjaśnił, że w dniu 6 czerwca 2012 r. Skarżący złożył podanie o zwolnienie w całości z kosztów postępowania administracyjnego dotyczących wykonania ekspertyzy techniczne, które organ rozpatrzył postanowieniem o odmowie zwolnienia z kosztów. Skoro zatem wniosek z dnia 6 czerwca 2012 r. został już rozpatrzony postanowieniem to nie można w tym zakresie wydać ponownego postanowienia, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa. Dodatkowo organ wyjaśnił, że wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] września 2012 r. też został już rozpatrzony przez PWINB w B., który postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. odmówił stwierdzenia jego nieważności, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dniu [...] kwietnia 2016 r. utrzymał to postanowienie w mocy. W związku z tym, iż skarga wniesiona na to postanowienie do WSA w Warszawie nie została jeszcze rozpatrzona, organ wyjaśnił, że nie może wszcząć ponownego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. W dniu 28 września 2016 r. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w zakresie wniosku z dnia 2 sierpnia 2016 r. wnosząc o: 1. zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. do niezwłocznego wydania postanowienia w sprawie wniosku z dnia 2 sierpnia 2016 r. w przedmiocie całościowego zwolnienia Skarżącego od opłat za prowadzone postępowanie przez PINB w H., ustalone postanowieniem PINB w H. z dnia [...] listopada 2012 r.; 2. stwierdzenie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. swoich zachowaniem dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. wymierzenie organowi grzywny w kwocie 2000 zł w związku z zaistniałą bezczynnością i przewlekłością postępowania; 4. zwrot Skarżącemu wszystkich kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku wraz ze zwrotem kosztów dojazdu w związku ze stawieniem się na rozprawie sądowej. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił cały tok postępowania, jaki miał miejsce po złożeniu przez niego pierwotnego wniosku z dnia 6 czerwca 2012 r. o zwolnienie od kosztów postępowania administracyjnego, stwierdzając, że jego pismo z dnia 2 sierpnia 2016 r. jest wprawdzie kolejnym wnioskiem o zwolnienie od ustalonych kosztów postępowania, tym niemniej został złożony albowiem zmieniła się sytuacja dochodowa Skarżącego. Skarżący zasygnalizował, że do dnia wniesienia skargi jego wniosek z dnia 2 sierpnia 2016 r. nie został rozpoznany zgodnie z właściwością przez PINB w H. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż szczegółowe wyjaśnienia zostały udzielone Skarżącemu pismami z dnia 30 sierpnia 2016 r. oraz 26 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga natomiast może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa zatem obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność oraz o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Na samym początku podkreślenia wymaga, że Skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem w piśmie z dnia 12 września 2016 r. wniósł w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia na działanie PINB w H. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Skarżący w jednym piśmie wniósł skargę, w której zarzucił PINB w H. zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia 2 sierpnia 2016 r. W tej kwestii w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną ocenę dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłego prowadzenia postępowania podejmuje sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż w istocie dotyczy ona bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w załatwieniu sprawy wywołanej wnioskiem Skarżącego z dnia 2 sierpnia 2016 r. o zwolnienie w całości z kosztów postępowania administracyjnego ustalonych postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych, tj. zmianę sytuacji dochodowej Skarżącego. Przechodząc z kolei do merytorycznej oceny skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: T. Woś i inni, Komentarz. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami, str. 86). W myśl art. 104 § 1 k.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy też bezczynność wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana albo z przekonaniem, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia w drodze decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Terminy załatwiania spraw zostały zasadniczo określone w art. 35 § 1-3 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W sytuacji zatem, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje rozstrzygnięcia w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. W niniejszej sprawie taka bezczynność występuje. Z akt postępowania bezsprzecznie wynika, że wniosek Skarżącego z dnia 2 sierpnia 2016 r. wpłynął do PINB w H. w dniu [...] sierpnia 2016 r. i od tej daty należy liczyć termin załatwienia sprawy. Pismo Skarżącego składało się w istocie z trzech wniosków, tj. wniosku o zwolnienie w całości z kosztów postępowania administracyjnego ustalonych postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. (znak [...]) w łącznej kwocie 984 zł (przy czym jak zaznaczył Skarżący obecny wniosek różni się od pierwotnego wniosku z dnia 6 czerwca 2012r., albowiem zmianie uległa jego sytuacja finansowa); wniosku o wstrzymanie się z wszczęciem postępowania egzekucyjnego w tej sprawie do czasu ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku o całościowe zwolnienie z kosztów postępowania administracyjnego; oraz wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB w H. z dnia [...] listopada 2012r. [...] od dnia jego wydania do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w związku z przedmiotowym wnioskiem. Dokonując analizy udzielonej odpowiedzi organu na powyższe wnioski zawartej w pismach z dnia 30 sierpnia 2016 r. oraz 26 września 2016 r. należy zauważyć, że PINB w żadnym z tych pism nie rozpatrzył proceduralnie wniosku Skarżącego w zakresie zwolnienia w całości z kosztów postępowania administracyjnego z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych. W sytuacji zaś, gdy organ nie stwierdził istnienia przeszkód natury proceduralnej, powinien wniosek z dnia 2 sierpnia 2016 r. uczynić przedmiotem postępowania wyjaśniającego i nadać mu bieg, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie, tj. albo wniosek uwzględnić, albo go oddalić, ewentualnie na podstawie art. 61a k.p.a. odmówić wszczęcia w tym przedmiocie kolejnego postępowania. Żadne z tych rozstrzygnięć do dnia wyrokowania nie zapadło, a załatwienie złożonego przez Skarżącego wniosku w formie pisemnej odpowiedzi, jak uczynił to organ pismem z dnia 26 września 2016 r., nie stanowi prawidłowego rozstrzygnięcia zainicjowanej tym wnioskiem - sprawy. Mając wszystko to na uwadze Sąd stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego z dnia 2 sierpnia 2016 r. i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając powyższe Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.– zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia 2 sierpnia 2016 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku) – uwzględniając fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawił wniosku Skarżącego bez odpowiedzi, lecz się do niego dość szybko ustosunkował, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. Z tych też względów Sąd nie wymierzył organowi grzywny. Sąd nie uwzględnił też wniosku Skarżącego o zwrot kosztów dojazdu na rozprawę. Stosownie do art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W myśl natomiast art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zatem skuteczne wnioskowanie o zwrot kosztów podróży jest możliwe tylko w sytuacji, gdy sąd zarządzi osobiste stawiennictwo strony lub jej pełnomocnika. W pozostałych przypadkach udział stron w posiedzeniach sądowych nie jest obowiązkowy, o czym strony są zawiadamiane, a co za tym idzie – nie mogą też skutecznie domagać się zwrotu kosztów dojazdu do sądu. W związku z tym Sąd nie znalazł podstaw, aby uwzględnić wniosek Skarżącego o zwrot kosztów dojazdu na rozprawę. Końcowo należy zasygnalizować, że wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie przesądza w żaden sposób o merytorycznym rozpoznaniu wniosku skarżącej. Sąd orzekając o obowiązku rozpoznania wniosku skarżącej, nie może nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącej (tak m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532 i wyrok NSA z dnia 13 listopada 2000 r., II SAB 115/00, LEX nr 53959). Tym samym pozostaje otwarta kwestia w jaki sposób wniosek Skarżącego z dnia 2 sierpnia 2016 r. zostanie przez organ rozpoznany.