II SAB/Bk 115/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej oddala skargę Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Do dnia 28 lutego 2017 r. W. S. (dalej: "skarżący") pełnił służbę w Oddziale Celnym w S. na stanowisku specjalisty celnego w stopniu aspiranta celnego. W dniu 18 maja 2017 r. skarżącemu doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr[...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze. zm., dalej: "ustawa wprowadzająca"), otrzymał on propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. od dnia 1 czerwca 2017 r. W dniu 25 maja 2017 r. skarżący odmówił przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia. Wcześniej, bo pismem z dnia 18 maja 2017 r., skarżący złożył wezwanie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. o złożenie propozycji służby w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] maja 2017 r., nr[...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wskazano na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wezwaniem skarżącego. W międzyczasie, pismem z dnia 23 maja 2017 r., skarżący złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B., odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi, pismem z dnia 14 czerwca 2017 r., nr[...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wskazał, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie, nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Ponadto pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżący złożył do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji służby. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], organ wskazał, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i nie złożenie propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie ma charakteru administracyjnego. Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. skarżący złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 25 lipca 2017 r. poinformował skarżącego, że z brzmienia art. 165 ust. 7 ustawy wynika, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek administracyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka jest składana funkcjonariuszom i pracownikom tej jednostki albo jej braku w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy lub pracowników. Z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a. W dniu 23 sierpnia 2017 r. skarżący, działając na podstawie art. 52 § 1 oraz art. 54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. miał do dnia 31 maja 2017 r. obowiązek prawny wręczenia mu propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, a brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem w nieuzasadnionej prawnie i niepożądanej bezczynności, która wymaga interwencji Sądu. W związku z powyższym, zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność organu, która jest pojęciem szerszym od niezałatwienia sprawy w terminie, ponieważ odnosi się nie tylko do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ale również do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. Dodatkowo podniósł, że w art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawodawca użył zwrotu "odpowiednio" chcąc wyraźnie rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników KAS od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Zwrot ten w niekwestionowany sposób oznaczał, ze dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami, a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Wskazał, że na mocy tego przepisu odpowiedni organ (DIAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości) powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Ponadto podniósł, że w art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej nie można upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczania funkcjonariuszom propozycji służby, bo należy czytać całą ustawę wprowadzającą KAS i ustawę o KAS razem oraz mieć na uwadze również obowiązującą Konstytucję RP oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na względzie, skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w związku z brakiem przedstawienia mu propozycji służby do dnia 31 maja 2017 r. oraz o zobowiązanie Dyrektora do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego przedłożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej - uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe jego miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że sprawa z opisanej wyżej skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS podniósł, iż kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W związku z tym, że skarżący odmówił przyjęcia przedstawionej propozycji zatrudnienia, jego stosunek służby ustał z dniem 31 sierpnia 2017 r., co jest równoznaczne ze zwolnieniem go ze służby (art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS. Przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej w szczególności w art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i nie złożenie propozycji służby/pracy - nie ma charakteru aktu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na organie wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora izby Administracji Skarbowej w B. polegająca na braku wydania aktu poprzez złożenie skarżącemu propozycji służby. Dokonując oceny dopuszczalności rozpoznawania skargi na opisaną wyżej bezczynność w pierwszej kolejności należy wskazać na stanowisko, jakie zajął tutejszy Sąd w sprawach skarg funkcjonariuszy na złożoną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Otóż w zaprezentowanym dotychczas orzecznictwie Sądu Administracyjnego w Białymstoku jednolicie przyjmuje się, a niniejszy skład orzekający w pełni ten pogląd podziela, że pisemna propozycja pracy złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i sformułowana, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyroki m.in. w sprawach o sygn. II SA/Bk 552/17, II SA/Bk 553/17, II SA/Bk 554/17, II SA/Bk 557/17, II SA/Bk 561/17, II SA/Bk 562/17, II SA/Bk 589/17, II SA/Bk 592/17II SA/Bk 593/17, II SA/Bk 596/17, II SA/Bk 600/17 i II SA/Bk 601/17, II SA/Bk 605/17). Skarżącym w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 7 listopada 2017 r. w sprawie II SA/Bk 596/17 był właśnie W.S. Zgodnie zaś z treścią art. 169 ust. 4 przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i tok jej wydawania jako decyzji administracyjnej podlega procedurze administracyjnej. Jak wynika z powyższego zarówno propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, jak i propozycja służby skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 169 ust. 4 w związku z art. 165 ust. 7 tej ustawy są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (propozycja służby) lub na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (propozycja zatrudnienia). W obu tych przypadkach kognicją sądu objęta będzie również bezczynność organu, co wprost wynika z przywołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym stwierdzić należy, że wywiedziona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku propozycji służby w związku z przedstawieniem propozycji zatrudnienia jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i sąd administracyjny jest właściwy do jej merytorycznego rozpoznania. Skarżący spełnił również warunki formalne określone w art. 52 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.), składając w dniu 11 lipca 2017 r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. Merytoryczną ocenę skargi należy poprzedzić wyjaśnieniem, że skarżący na mocy art. 165 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej, będąc do dnia 28 lutego 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem służby celno-skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w B. i zachował ciągłość służby. Przy czym wyjaśnić trzeba, że wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Z kolei pismem z dnia 10 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. złożył skarżącemu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej (a nie pełnienia służby, co należy podkreślić), ale skarżący odmówił jej przyjęcia. Skutkiem odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, było wygaśnięcie stosunku służbowego w jednostce KAS, które to wygaśnięcie, zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ustawodawca wprowadził trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz przez inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej, tj.: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej); - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej); - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wprowadzajacej). Sąd stwierdza, że nie podziela zasadniczego zarzutu skarżącego, że w świetle art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor izby administracji skarbowej mógł mu przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Brzmienie przepisu w powiązaniu z pozostałymi przepisami wprowadzającymi, do takiego wniosku bowiem nie prowadzi. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 ustawy, odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają: (-) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (-) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Z zastrzeżenia wynika więc czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy jest zdaniem Sądu wyrazem porządkującym kwestię: kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej, składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Co prawda użycie tego wyrazu nie byłoby potrzebne, gdyby w świetle art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej istniał obowiązek składania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby wyłącznie pracownikom urzędów skarbowych i funkcjonariuszom oddziałów celno – skarbowych, tj. grupom zatrudnionym w tych jednostkach, dla których pracodawcą i przełożonym jest dyrektor izby administracji skarbowej, gdyż niepotrzebne byłoby porządkowanie, kto komu składa propozycję. Jednak przepis art. 165 ust. 7 dotyczy także pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio". Natomiast znaczenie spójnika "albo" wymaga przypomnienia zasad składni języka polskiego. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Zwrócić przy tym należy uwagę, że analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym) a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe maja na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162.167) W konsekwencji więc, skoro przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej – odnośnie funkcjonariuszy - stanowi wprost, że organy w nim wymienione, w terminie do 31 maja 2017 r., składają funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą nowe warunku zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, to złożenie funkcjonariuszowi jednej z tych propozycji powoduje wykonanie obowiązku nałożonego na ten organ. Wybór propozycji ustawodawca pozostawił organowi, chociaż, jak trafnie podniesiono w orzecznictwie sądów administracyjnych, winien on być przez organ uzasadniony, przy zastosowaniu kryteriów wskazanych w tym przepisie. Zatem wybór jednej z propozycji powodował, że organ nie miał obowiązku, ale też i prawnych możliwości, przedstawić funkcjonariuszowi dwóch propozycji, jednej dotyczącej propozycji pracy i drugiej dotyczącej propozycji służby. Przedstawienie jednej z propozycji, w tym przypadku propozycji pracy, spowodowało, że organ uczynił zadość wymogom wynikającym z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej i nie popadł tym samym w bezczynność w zakresie nieprzedstawienia propozycji drugiej, czyli propozycji służby. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić bowiem wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. W związku z tym, iż ustawodawca przewidział w sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie ww. regulacji podjęcie jednego aktu, to tym samym nie można zarzucić Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynności w zakresie nie przedstawienia skarżącemu jednocześnie propozycji służby. Bez znaczenia dla powyższego pozostaje także fakt, czy propozycja zatrudnienia została przez skarżącego przyjęta, czy też odmówił on jej przyjęcia. Wskazana okoliczność miała bowiem wpływ jedynie na to, czy stosunek służbowy przekształcił się następnie w stosunek zatrudnienia, czy też wygasł. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci braku złożenia skarżącemu propozycji służby nie jest zasadna, bowiem organ złożył mu propozycję zatrudnienia. Stosownie więc do art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.