II SAB/Bk 118/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. T. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku skarżącej W. T. z dnia [...] października 2018 roku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; 5. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącej W. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] października 2018 r. W. T. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej, w formie pisemnej, czy: 1) w okresie od grudnia 2016 r. do lipca 2018 r. Gmina B. przeznaczyła do zbycia lokale mieszkalne stanowiące własność Gminy B., 2) najemcom lokali przeznaczonych do zbycia w okresie od grudnia 2016 r. do lipca 2018 r. przysługiwała bonifikata z tytułu zaliczenia okresu najmu lokalu znajdującego się przy ul. [...] w B. lub przy ul. [...] w B., 3) bonifikata z tytułu okresu najmu lokalu znajdującego się przy ul. [...] w B. lub przy ul. [...] w B. została uwzględniona najemcy przy sprzedaży lokalu. Ponadto wnioskodawczyni zwróciła się o przesłanie kopii wszystkich dokumentów (protokołów rokowań, aktów notarialnych sprzedaży lokali, opinii prawnych wydanych przez Departament Prawny) świadczących o tym, że w okresie od grudnia 2016 r. do lica 2018 r. przysługiwała bonifikata z tytułu zaliczenia okresu najmu lokalu znajdującego się przy ul. [...] w B. lub przy ul. [...] w B. i została ona uwzględniona przy sprzedaży lokali, po zastosowaniu anonimizacji danych osobowych zawartych w przedmiotowych dokumentach. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Prezydent Miasta B. odpowiedział na ww. wniosek, wskazując w jego treści, że nie może on być podstawą do otrzymania informacji publicznej, w związku z tym, że dotyczy indywidualnej sprawy wnioskodawczyni, dotyczącej sprzedaży lokalu komunalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w B., która nie posiada waloru informacji publicznej. Pismo to zostało doręczone wnioskodawczyni w dniu [...] października 2018 r. W dniu [...] listopada 2018 r. W. T. wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność prezydenta miasta B. w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o: 1/ zobowiązanie Prezydenta Miasta B. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu orzeczenia wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, do załatwienia wniosku skarżącej z [...] października 2018 r. bądź przez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330), co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu, 2/ stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji, których dostępność ograniczył bez wydania decyzji administracyjnej, 3/ zasadzenie od organu - Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, 4/ zasądzenie od organu - Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych niniejszą skargą. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że niewydanie decyzji odmawiające udostępnienia informacji publicznej stanowi bezczynność o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że przed wniesieniem skargi, skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, lub ewentualnie o jej oddalenie. W tym zaś względzie organ wskazał, że w chwili obecnej prowadzone jest postępowania pod nr [...] w przedmiocie sprzedaży na jej rzecz lokalu komunalnego nr [...] przy ul. [...] w B. Przedmiotem analizy w tej sprawie jest zaś kwestia najmu przez skarżącą lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w B., którego dotyczył przedmiotowy wniosek. W związku z tym organ stwierdził, że dotyczył on indywidualnej sprawy skarżącej i jako taki, nie miał waloru informacji publicznej. Podczas rozprawy w dniu [...] lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącej wskazała, że toczy się postępowanie o wykup mieszkania komunalnego położonego przy ul. [...]. Żądane informacje służyły do zweryfikowania czy pozostali lokatorzy zostali potraktowani tak samo jak skarżącą w zakresie przyznanej bonifikaty. Organ zaś nie chce zaliczyć skarżącej okresu najmu lokalu przy ul. [...], co ma wpływ na wysokość bonifikaty przy wykupie mieszkania przy ul. [...]. Reasumując pełnomocnik skarżącej podała, że żądane informacje potrzebne są do podjęcia dalszych kroków w sprawie postępowania o wykup mieszkania. Pełnomocnik organu złożył natomiast do akt zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2018 r. uchylające zarządzenie w sprawie przeznaczenia do zbycia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w B. wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, kolejny wniosek skarżącej o udzielnie informacji publicznej złożony dnia [...] listopada 2018 r. wraz z odpowiedzią organu z dnia [...] listopada 2018 r. skierowaną do skarżącej, w której organ wskazał, że: we wskazanym we wniosku okresie Gmina B. przeznaczyła do sprzedaży lokale mieszkalne stanowiące jej własność, których wykazy opublikowane zostały na wskazanych przez organ stronach internetowych, że w analizowanym okresie trzem najemcom lokali przeznaczonych do zbycia przysługiwała i została naliczona bonifikata z tytułu najmu lokali znajdujących się w budynkach przy ul. [...] w B. oraz, że organ przekazuje zanonimizowane kserokopie protokołów z rokowań, a także, że wypis aktu notarialnego może być wydany innym osobom za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Na rozprawie złożono do akt również wyżej powołane protokoły rokowań (3 szt.) Pełnomocnik skarżącej podtrzymała stanowisko w sprawie o stwierdzenie bezczynności organu w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W pierwszej jednak kolejności odnieść należy się do wniosku skarżonego organu o odrzucenie skargi z uwagi na nie wyczerpanie trybu zaskarżenia. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w kwestii wyczerpania środka zaskarżenia jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd ten zachował również aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej: "u.d.i.p.") jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Z uwagi na powyższe wniosek o odrzucenie skargi uznać należy za niezasadny. Następnie wyjaśnić należy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Na gruncie zaś ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając zaś, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika zatem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu bądź podjęcie czynności, której domaga się strona, wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że organ, któremu we wniesionej skardze zarzucano bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, w dniu [...] listopada 2018 r., tj. po wniesieniu skargi (została ona złożona w dniu [...] listopada 2018 r.), a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] października 2018 r. (ponowiony i doprecyzowany w dniu [...] listopada 2018 r.). Fakt ten potwierdziła pełnomocnik skarżącej podczas rozprawy sądowej w dniu 21 lutego 2019 r. W tym stanie rzeczy przyjąć zatem należy, że bezczynność organu ustała po złożeniu skargi do Sądu, a dokładnie z dniem doręczenia skarżącej pełnej informacji obejmującej wnioskowane przez nią dane. Powyższe skutkowało tym, że w momencie rozpoznawania sprawy przez Sąd, organ nie pozostawał już w bezczynności, tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku wydania wnioskowanej informacji w żądanym terminie. Nałożenie bowiem przez Sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. W konsekwencji skoro postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, konieczne był jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 orzeczenia. Zasinienie powyższej sytuacji nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie pierwszej kwestii wskazać należy, że żądane informacje mają charakter publiczny. Okoliczność ta na skutek zmiany stanu faktycznego sprawy, zaistniałego już po wniesieniu skargi do Sądu w związku z podjęciem przez Prezydenta Miasta B. zarządzenia z dnia [...] listopada 2018 r. o uchylenia własnego zarządzenia w sprawie przeznaczenia do zbycia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w B., przestała być sporna i w dacie wyrokowania nie była kwestionowana przez strony postępowania. Jednakże w ocenie Sądu, niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, że o ile żądanie zawarte w pkt 2 i 3 wniosku z dnia [...].. października 2018 r. mogło budzić wątpliwości co do posiadania waloru informacji publicznej, to jednak żądanie z pkt 1 tego wniosku w zakresie wskazania "czy w okresie od 12.2016 roku do 07.2018 roku Gmina B. przeznaczyła do zbycia lokale mieszkalne stanowiące własność Gminy B." należało ocenić jako informację o charakterze publicznym. Doprecyzowanie zaś tego żądania w ponowionym wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. potwierdza to stanowisko. Powyższa kwalifikacja skutkowała zatem koniecznością udostępnienia tych informacji w trybie wynikającym z u.d.i.p. i w terminie z art. 13 tej ustawy, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, wówczas podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku; przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy opłat za udostępnienie informacji i w sprawie niniejszej nie miał zastosowania). Z akt sprawy wynika natomiast, że organ udzielił wnioskowanej informacji z przekroczeniem powyższego ustawowego terminu. Termin ten w przypadku pkt 1 wniosku należało bowiem liczyć od dnia [...] października 2018 r., w tej bowiem dacie omawiany wniosek wpłynął do organu. W tych uwarunkowaniach uznać należy, że załatwienie wniosku nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że organ udzielił wnioskowanej informacji, a jego postawa nie wynikała ze złej woli, a jedynie błędnego przekonania, że żądana informacja w całości nie ma charakteru informacji publicznej, przyjąć należy, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru (pkt 3). Z tych też powodów nie przyznano od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 ). O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł stosownie do art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 5 orzeczenia. Na koszty postępowania składają się wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł i opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.