II SAB/Bk 120/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. L. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie świadczenia z programu "Dobry Start" 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia odwołania skarżącej B. L. z dnia 6 września 2022 roku od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 sierpnia 2022 roku, znak: 010070/680/9199306/2022, w sprawie odmowy przyznania świadczenia "Dobry Start"; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. przyznaje od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej B. L. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych. W dniu 18 sierpnia 2025 r. B.L. (dalej: "skarżąca") wniosła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ odwoławczy") polegającą na nierozpoznaniu jej odwołania z dnia 6 września 2022 r. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku z dnia 24 sierpnia 2022 r. odmawiającej przyznania świadczenia "Dobry Start" na córkę skarżącej M.L. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu 22 sierpnia 2022 r. złożyła do ZUS-u Oddział w Białymstoku wniosek o przyznanie świadczenia "Dobry Start" na córkę M. L. ZUS Oddział w Białymstoku decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r., znak: 010070/680/9199306/2022, odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła w dniu 6 września 2022 r. odwołanie do Prezesa ZUS. Ponieważ Prezes ZUS nie rozpoznawał odwołania, skarżąca w dniu 17 kwietnia 2023 r. wniosła do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej ponaglenie, zaś odpis ponaglenia przesłała do Prezesa ZUS. Ponieważ organ odwoławczy nadal nie rozpoznawał odwołania, skarżąca dniu 18 sierpnia 2025 r. wniosła do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej skargę na bezczynność Prezesa ZUS w zakresie braku rozpoznania jaj odwołania od decyzji z dnia 24 sierpnia 2022 r. Minister przekazał powyższą skargę w dniu 9 września 2025 r. Prezesowi ZUS. W dniu 18 września 2025 r. Prezes ZUS rozpoznał odwołanie od decyzji z dnia 24 sierpnia 2022 r. w ten sposób, że decyzją, znak: 010070/680/9199306/2022, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przyznał skarżącej świadczenie "Dobry Start" w wysokości 300 zł. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy był bezczynny przez trzy lata. Sytuacja, w której strona czeka 3 lata na rozpatrzenie jej odwołania nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W skardze skarżąca wniosła o zobowiązanie organu odwoławczego do rozpoznania odwołania z dnia 6 września 2022 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła też o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że skarżąca nie wniosła ponaglenia. W przypadku natomiast dokonania przez Sąd odmiennej oceny przesłanek odrzucenia skargi w niniejszej sprawie, organ wniósł o: - umorzenie postępowania wywołanego wniesieniem skargi, - umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżącej z dnia 6 września 2022 r. w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu świadczenia "Dobry Start" na dziecko M. L, - stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, - oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w dniu 9 października 2025 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej przekazał mu skargę B.L. na jego bezczynność w sprawie rozpatrzenia odwołania z dnia 6 września 2022 r. od decyzji ZUS Oddział w Białymstoku z dnia 24 sierpnia 2022 r. Po wpłynięciu skargi do organu, dokonano ponownej weryfikacji uprawnień do świadczenia "Dobry Start" na dziecko M. L. w roku szkolnym 2022/2023. W tych okolicznościach uznano, że odwołanie jest zasadne i w związku z tym Prezes ZUS decyzją z dnia 18 września 2025 r. uchylił decyzję ZUS Oddział w Białymstoku z dnia 24 sierpnia 2022 r. o odmowie prawa do świadczenia i przyznał prawo do świadczenia "Dobry Start" zgodnie z wnioskiem. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, żądanie objęte skargą strony dotyczącą rozpoznania jej odwołania i wydania w tym przedmiocie przez Prezesa ZUS decyzji, zostało uwzględnione w całości, a tym samym dalsze postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skarżąca w piśmie z dnia 2 grudnia 2025 r. odniosła się do odpowiedzi na skargę organu i wyjaśniła, że niezasadne jest jego stanowisko w zakresie podstawy do odrzucenia skargi, gdyż złożone przez nią ponaglenie z dnia 17 kwietnia 2023 r. zostało również doręczone Prezesowi ZUS. Odnośnie natomiast wydanej przez organ odwoławczy decyzji skarżąca wyjaśniła, że gdyby nie złożona przez nią skarga na bezczynność organu, to organ dalej nie rozpoznałby odwołania z dnia 6 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała wymagany przepisem art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. środek zaskarżenia w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponaglenie zostało przesłane do Prezesa ZUS w dniu 17 kwietnia 2023 r. Jak już wyżej wskazano, bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym należy dodać, że sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Prezes ZUS dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania skarżącej z dnia 6 września 2022 r. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 k.p.a. winien je rozpoznać w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Tymczasem odwołanie zostało mu doręczone w dniu 6 września 2022 r. (patrz k. 8 akt sądowych), skarga skarżącej została doręczona Prezesowi ZUS w dniu 9 września 2025 r., a organ ten ostatecznie rozpoznał odwołanie dopiero w dniu 18 września 2025 r. (po ponad trzech latach). Powyższe uzasadnia zatem stwierdzenie, że do bezczynności organu doszło. W sytuacji jednak załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej, sąd umarza na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowanie wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Wobec tego w pkt 1. wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego odwołania skarżącej. Rozstrzygnięcie z pkt 1. wyroku nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania, czy do bezczynności organu doszło stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ani od oceny charakteru bezczynności stosownie do treści art. 149 § 1a tej ustawy. Ponieważ organ odwoławczy rozpoznał odwołanie dopiero po trzech latach od daty jego wpłynięcia do organu, w pkt 2. wyroku stwierdzono, że organ ten dopuścił się bezczynności. W pkt 3. wyroku stwierdzono, że bezczynność organu odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty przy zlekceważeniu obowiązku przy świadomości jego istnienia. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyroki NSA: z 21 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2808/15 i z 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 237/15). Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności a zarazem nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające bezczynność. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyroki NSA: z 6 września 2016 r., sygn. I OSK 296/15 i z 26 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2451/14, CBOSA). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W sprawie niniejszej taką jednoznacznie negatywną postawę można zarzucić organowi odwoławczemu, który po otrzymaniu odwołania skarżącej w dniu 6 września 2022 r. rozpoznał je dopiero w dniu 18 września 2025 r. Do tego trzeba jeszcze dodać, że rozpoznał je dopiero w wyniku otrzymania w dniu 9 września 2025 r. skargi skarżącej na jego bezczynność. Przy czym podkreślenia wymaga, że nieprawdziwe są też wyjaśnienia organu z odpowiedzi na skargę, że skargę od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej otrzymał on w dniu 9 października 2025 r. Minister wysłał bowiem skargę skarżącej do Prezesa ZUS elektronicznie w dniu 9 września 2025 r. (patrz k. 9 akt sądowych). Ma zatem rację skarżąca, że gdyby nie jej skarga na bezczynność, organ odwoławczy nadal nie rozpoznałby jej odwołania z dnia 6 września 2022 r. Mając dodatkowo na uwadze charakter powyżej stwierdzonego naruszenia, w szczególności długi okres bezczynności i niepodejmowanie przez organ odwoławczy przez okres ponad trzech lat jakichkolwiek działań w sprawie, Sąd uznał za zasadne wymierzenie Prezesowi ZUS grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 1000 zł (pkt 4. wyroku). Zasądzona kwota grzywny będzie odpowiednim środkiem dyscyplinującym organ i mobilizującym do unikania podobnych, rażących uchybień w przyszłości. Uwzględniono przy tym, że w dniu 18 września 2025 r. organ odwoławczy rozpoznał odwołanie. Wskazane powyżej nieuzasadnione nierozpoznawanie przez organ odwołania skarżącej przez okres ponad trzech lat uczyniło również zasadnym przyznanie skarżącej wnioskowanej od organu z tego tytułu sumy pieniężnej wysokości 1000 zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 5. sentencji wyroku. Wyjaśnienia wymaga, że przyznana suma pieniężna jest dodatkowym (oprócz grzywny) środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, stanowiącym dla organu swoistą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jednocześnie suma pieniężna, o której mowa w przywołanym przepisie stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Podkreślenia wymaga, że chociaż ma ona charakter kompensacyjny, nie ma jednak na celu naprawienia szkody. Nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych ani nie ma waloru odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Stanowi ona natomiast swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu, zaś jej przyznanie uzależnione jest od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1172/20). Przyznana skarżącej od organu suma pieniężna w kwocie 1000 zł powinna wynagrodzić jej niedogodności związane z opieszałym, a co za tym idzie wadliwym działaniem organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 149 § 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.