II SAB/Bk 121/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. i R. S. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy W. do rozpatrzenia wniosku A. S. i R. S. z dnia [...] września 2016 roku, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że Wójt Gminy W. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 5. zasądza od Wójta Gminy W. solidarnie na rzecz skarżących A. S. i R. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. A. S. i R. S., dalej powoływani jako: "Skarżący", na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) oraz art. 61 Konstytucji RP wystąpili do Wójta Gminy W. o udzielenie informacji publicznej w zakresie kompletnej dokumentacji zadania pn.: "Przebudowa drogi dojazdowej do pól wsi W., gm. W." oraz kompletnej dokumentacji zadania pn.: "Przebudowa i rozbudowa drogi gminnej Nr [...] w miejscowości W. – etap I". Jednocześnie wnieśli o udostepnienie powyższych informacji poprzez dostęp do niej w siedzibie Urzędu Gminy W. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Wójt Gminy W. w piśmie z dnia [...] października 2016 r. zwrócił się do wnioskodawców o skonkretyzowanie wniosku, tzn. wyszczególnienie dokumentów, które organ ma udostępnić w ramach złożonego wniosku, aby nie prowadziło to do powtórnego załatwienia sprawy przez organ. W tym stanie rzeczy, Skarżący w dniu [...] października 2016 r. wywiedli skargę do tutejszego Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ, polegające na nieudzieleniu informacji zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu skargi przedstawili przebieg zdarzeń mających miejsce w niniejszej sprawie, wskazując że do dnia jej złożenia organ nie udostępnił żądanej informacji. Skarżący podnieśli, że Wójt Gminy W. w przypadku prowadzenia spraw o udostępnianie informacji publicznej niezależnie od ich zakresu i szczegółowości ciągle i notorycznie przeciąga je do granic terminów ustawowo nałożonych, w szczególności w odpowiedzi na składane wniosku przesyła 2 – 3 zdania, kpiąc sobie w ten sposób z wnioskodawcy. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. W konkretnej sprawie organ nie kwestionuje, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, każe jednak domniemywać, że nie rozumie treści złożonego wniosku. Tymczasem wnioskodawcy jako mieszkańcy gminy i obywatele państwa nie muszą widzieć, jakie konkretnie dokumenty zawiera dokumentacja zadania, zwłaszcza, że każde zadanie może obejmować inny zestaw dokumentów, które były konieczne do jego wykonania. Tym samym sformułowanie wniosku jako udostępnienie kompletnej dokumentacji zadania wydaje się zasadne, albowiem organ prowadząc sprawę oraz mając obowiązek korzystania z instrukcji kancelaryjnej rozpoczynając ją zakłada teczkę sprawy, w której umieszcza dokumentację z nią związaną, aż do jej ostatecznego zakończenia. W tym stanie rzeczy omawiany wniosek winien zostać załatwiony właściwie, pismo zaś które wysłano do Skarżących w dniu [...] października 2016 r. nie stanowi prawidłowego załatwienia ich żądania. Ewentualne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej zawartej w dokumentacji powinny być rozpoznane przez organ na podstawie art. 5 ww. ustawy. To rolą organu jest bowiem przypisanie, jakie dokumenty mogą zostać udostępnione wnioskującemu bez żadnych ograniczeń, a jakie należy np. zanonimizować. Nie ulega więc wątpliwości że w przypadku omawianej sprawy mamy do czynienia ze stanem przewlekłości, gdyż organ podjął wprawdzie czynność w toku postępowania, poprzez wystosowanie pisma z dnia [...] października 2016 r., jednak w sposób nieefektywny czy pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe Skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy W. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia aktu organowi, 2) orzeczenie czy przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy, 4) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że nie kwestionuje tego, że żądana przez Skarżących informacja zawiera się w pojęciu informacji publicznej. Jednakże w celu jego prawidłowego rozpoznania, tj. ustalenia czy wnioskowana informacja jest informacją zwykłą czy też stanowi informację przetworzoną niezbędne jest sprecyzowanie wniosku. Konkretyzacja żądanej informacji była konieczna, bowiem przy ogólnym sformułowaniu wniosku, jego załatwieniem może być przekazanie dokumentacji związanej tylko z procesem inwestycyjnym, ale może być także to co do tego procesu prowadziło i było z nim związane, tj. procedura wyłonienia wykonawcy w trybie zamówienia publicznego i wszystkie dokumenty z tym związane, decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej i wszystkie dokumenty z tym związane, planowanie kwot w budżecie na inwestycje i wszystkie dokumenty z tym związane, itp. Brak odpowiedzi przez wnioskodawców po wezwaniu do skonkretyzowania wniosku przez organ, a jedynie złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W. nie świadczy o tym, że Skarżący dążyli do realizacji prawa do informacji publicznej. Ponadto podkreślono, że z uwagi na znaczną ilość, częstotliwość oraz szeroki zakres składanych przez nich wniosków (lista złożonych do organu przez skarżących wniosków udzielenie informacji publicznej w załączeniu) powoduje, że spełnienie przez organ żądania zawartego we wniosku wymaga podjęcia dodatkowych czasochłonnych działań o znacznym nakładzie pracy, co nie jest możliwe w terminie krótszym niż 14 dni. Dalej organ zauważył, że dokonując wykładni literalnej i celowościowej za "przewlekłe prowadzenie postępowania" należałoby uznać sytuację, w której organy działają opieszale, niesprawnie i nieskutecznie lub tylko pozorują działanie, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak, wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Tymczasem to mnożenie przez Skarżących wniosków o dostęp do informacji publicznej jest wyrazem nadużycia prawa do informacji publicznej i de facto ma na celu utrudnienie działań organu władzy publicznej. Ponadto organ ma wrażenie, że wnioskodawcom nie tyle chodzi o uzyskanie informacji publicznej i ewentualnie wykorzystanie jej do słusznych celów, co nękanie absorbowanie i przeszkadzanie pracy Urzędu, co odbija się kosztem innych interesantów faktycznie chcących załatwić swoje sprawy. Końcowo wskazano, że jeden z wnioskodawców – R. S., który permanentnie żąda określonych informacji jest byłym pracownikiem Urzędu Gminy W. zatrudnionym do dnia [...] kwietnia 2016 r, tym samym większość informacji jest jemu znana zwłaszcza, że pracował w Referacie, który wygenerowywał te informacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Sąd przyjął, że przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu jest skarga na bezczynność Wójta Gminy W., która to bezczynność polega na braku udostępnienia Skarżącym informacji publicznej w zakresie opisanym we wniosku z dnia [...] września 2016 r. Wyjaśnić bowiem należy, że w sprawach skarg na przewlekłość postępowania lub bezczynność organu sąd administracyjny nie jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność lub przewlekłość postępowania, gdyż zakres kontroli sądowej nie został ograniczony do przesłanki wskazanej w skardze, lecz wyznacza go granica sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądu, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. decyzji, postanowień, aktów czy interpretacji lub podjęcia czynności. Przechodząc zatem do meritum sprawy wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Na gruncie zaś ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. – dalej jako "u.d.i.p.") bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Aby można było zatem mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Jako że z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d..i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d..i.p.), to tym samym oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można mówić o ewentualnej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Wójt Gminy W. jest podmiotem zobowiązanym przez ustawodawcę do udostępnienia informacji publicznej, nie budzi także wątpliwości stanowisko prezentowane w sprawie przez strony, że żądana informacja stanowiła informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, krąg podmiotów obowiązanych do udzielenia takiej informacji obejmuje władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej, w tym administracji rządowej i samorządowej. Pojęcie informacji publicznej zostało zaś zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną w ramach katalogu otwartego, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W szczególności informacje publiczną stanowią informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich trybie działania. Informację publiczną stanowi również treść i postać dokumentów urzędowych. Powyższe ustalenia oznaczają, że wniosek Skarżących winien być rozpoznany w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Wskazana zaś ustawa przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynność materialno – techniczna (art. 7 ust. 1 ustawy), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r. II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195). W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (tak: NSA w Warszawie w wyroku z 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2007 r. II SA/Wa 162/07, niepubl.). Ta ostatnia sytuacja, co wykazano wyżej - nie miała jednak miejsca w konkretnej sprawie. Mając na względzie powyższe, a także ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny stwierdzić należy, że w dacie orzekania przez Sąd, organ pozostawał w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku Skarżących z dnia [...] września 2016 r. Uznanie w niniejszej sprawie, że wniosek Skarżących winien być rozpoznany w oparciu o ww. ustawę, oznaczało bowiem, że organ zobowiązany był albo udzielić informacji albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 ustawy). Formą załatwienia wniosku jest także decyzja o umorzeniu postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się." Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie udzielił stronie skarżącej żądanej informacji, nie wydał też decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Natomiast pismo z dnia [...] października 2016 r. wzywające Skarżących do sprecyzowania żądania nie stanowi załatwienia sprawy w kontekście powołanych wyżej przepisów. Odmowa udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku oraz umorzenie postępowania o jej udostępnienie przez organ następuje w drodze decyzji. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu (tak m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 92/16, pub. LEX nr 2145907) Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał skarżony organ do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku Skarżących z dnia [...] września 2016 r. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do załatwienia wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawców, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.