II SAB/Bk 127/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie wydania wtórnika prawa jazdy oddala skargę Skarga na bezczynność Starosty B. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Wnioskiem z dnia 13 listopada 2015 r. M. C. (powoływany dalej jako "Skarżący") zwrócił się do Starosty B. o wydanie wtórnika prawa jazdy w związku z utratą poprzedniego dokumentu, co potwierdził oświadczeniem z dnia 2 listopada 2015 r. Starosta B. po wszczęciu procedury uregulowanej w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1005, ze zm.) i zweryfikowaniu przedłożonej dokumentacji pod względem poprawności wypełnienia i kompletności stwierdził, że wniosek jest prawidłowo wypełniony, jednak nie został do niego dołączony załącznik wymagany przez § 8 ust. 1 pkt 3 lit. c ww. rozporządzenia, tj. fotografia, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W związku z powyższym wezwaniem z dnia 18 listopada 2015 r. organ zobowiązał Skarżącego do uzupełnienia wniosku o wymaganą fotografię, opisując jej szczegółowe wymogi i zakreślając siedmiodniowy termin na uzupełnienie dokumentacji pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W dniu 1 grudnia 2015 r. Skarżący załączył do wniosku kolorowy wydruk fotografii. Starosta B. po ustaleniu, że przedłożony przez Skarżącego załącznik w postaci wydruku fotografii nie jest tożsamy z fotografią, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i stanowi w istocie kopię, pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. zawiadomił o pozostawieniu wniosku Skarżącego o wydanie wtórnika prawa jazdy bez rozpoznania. Uzasadniając zajęte stanowisko organ wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia z 2012 r. nie przewidują możliwości wprowadzenia do prawa jazdy w procesie produkcji wizerunku kierowcy w oparciu o kopię fotografii, jej odpis lub jej kolejny egzemplarz wykonany przez powielenie oryginału metodą inną niż fotograficzna. Skarżący o wymogach, jakie musi spełniać fotografia dołączona do wniosku został szczegółowo pouczony w wezwaniu z 18 listopada 2015 r. , jednakże złożony załącznik nie stanowi wykonania tego zobowiązania. Pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. Skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie przez Starostę Powiatu B. sprawy w przedmiocie wydania mu wtórnika prawa jazdy. Powołując się na art. 35 § 1 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, iż od ponad dwóch tygodni organ dopuszcza się zwłoki w załatwieniu jego wniosku. W ocenie Skarżącego Starosta B. bezpodstawnie pozostawił wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy z dnia 13 listopada 2015 r. bez rozpoznania, albowiem Skarżący wykonując zobowiązanie nałożone wezwaniem z dnia 18 listopada 2015 r. załączył wymaganą fotografię składając ją wraz z pismem z dnia 27 listopada 2015 r. Prezes SKO pismem z dnia 8 stycznia 2016r. przekazał przedmiotowe zażalenie Staroście Powiatu B. wskazując, że wniesione zażalenie jest w istocie skargą na bezczynność Starosty B. w sprawie załatwianej w drodze czynności materialno-technicznej, w związku z czym sprawa ta nie podlega kognicji Kolegium, a organ, którego bezczynność jest skarżona powinien przekazać skargę sądowi administracyjnemu stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a. Powyższa skarga na bezczynność Starosty B. wraz z odpowiedzią na skargę wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w dniu 27 stycznia 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi stan bezczynności, albowiem Starosta B. pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. zakończył postępowanie w sposób przewidziany przepisami prawa. Organ nie dopuścił się także przewlekłości postępowania, albowiem okres od dnia 20 listopada 2015 r. do dnia 1 grudnia 2015 r. zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. nie podlegał wliczeniu do biegu terminu na załatwienie sprawy, a wynikał z opieszałości strony w wykonaniu zobowiązania nałożonego wezwaniem z dnia 18 listopada 2015 r. (doręczonym stronie w dniu 20.11.2015 r.). Wezwanie z dnia 18 listopada 2015 r. nadano, biorąc pod uwagę wypadające dni wolne od pracy, trzeciego dnia po dacie doręczenia wniosku do tut. organu bez uchybienia jakiemukolwiek terminowi prawa procesowego. Zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania sporządzono i nadano w dniu 2 grudnia 2015 r., który był pierwszym możliwym terminem przy uwzględnieniu możliwości otrzymania pisma drogą pocztową. Całkowity okres załatwiania sprawy, liczony z pominięciem terminu wyznaczonego stronie na uzupełnienie braków, wyniósł 8 dni, co nie jest naruszeniem zasady szybkości postępowania i nie stanowi o przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. W tym miejscu zaznaczyć też należy, że możliwość zaskarżenia bezczynności organu jako środek obrony przed pozostawieniem przez organ wniosku strony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., jest powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd w niniejszym składzie również ją podziela (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13). Skarżący skorzystał zatem z prawidłowego trybu kwestionowania zachowania Starosty w postaci pozostawienia wniosku z dnia 13 listopada 2015 r. bez rozpoznania. Skarżący przed wniesieniem skargi spełnił również warunek dopuszczalności skargi w postaci wyczerpania środków zaskarżenia wnosząc zażalenie do SKO w B. (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Jak stanowi bowiem przepis art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa zatem obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność oraz o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: T. Woś i inni, Komentarz. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami, str. 86). W myśl art. 104 § 1 k.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy też bezczynność wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana albo z przekonaniem, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia w drodze decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Terminy załatwiania spraw zostały zasadniczo określone w art. 35 § 1-3 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W sytuacji zatem, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje rozstrzygnięcia w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do postawienia Staroście B. zarzutu pozostawania w bezczynności, gdyż organ ten prawidłowo zastosował w sprawie dyspozycję art. 64 § 2 k.p.a., a także trafnie ocenił, że Skarżący nie spełnił wymogu określonego w § 8 ust.1 pkt 3 lit. c) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1005, ze zm.), tj. nie dołączył fotografii, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 tegoż rozporządzenia. Jak stanowi ww. przepis osoba ubiegająca się o wydanie wtórnika prawa jazdy do wniosku powinna dołączyć: wyraźną, aktualną i kolorową fotografię o wymiarach 3,5 x 4,5 cm, przedstawiającą osobę bez nakrycia głowy i okularów z ciemnymi szkłami w taki sposób, aby ukazywała głowę w pozycji lewego półprofilu z widocznym lewym uchem, z zachowaniem równomiernego oświetlenia twarzy; osoba z wrodzonymi lub nabytymi wadami narządu wzroku może załączyć fotografię przedstawiającą osobę w okularach z ciemnymi szkłami, a osoba nosząca nakrycie głowy zgodnie z zasadami swojego wyznania - fotografię przedstawiającą osobę z nakryciem głowy, pod warunkiem że fotografia taka jest zamieszczona w dokumencie potwierdzającym tożsamość tej osoby. Dołączenie takiej fotografii do wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy jest wymogiem, warunkującym uwzględnienie takiego wniosku. Jego niespełnienie w terminie 7 dni od wezwania zawierającego pouczenie co do skutków nieusunięcia tego braku, powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, o czym stanowi art. 64 § 2 k.p.a., a zarazem wyklucza możliwość zarzucenia organowi bezczynności w załatwieniu wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy. W związku z tym, iż wniosek Skarżącego z dnia 13 listopada 2015 r. nie zawierał załącznika w postaci fotografii organ w dniu 18 listopada 2015 r. wezwał Skarżącego do uzupełnienia wniosku o wymaganą fotografię, opisując jej szczegółowe wymogi i zakreślając siedmiodniowy termin na uzupełnienie dokumentacji pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W rozpatrywanej sprawie sporne było to, czy Skarżący dołączył prawidłową fotografię, a zatem czy uzupełniony wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy, czy też nie. Skarżący twierdził bowiem, że dołączona przez niego kopia fotografii spełnia wymogi określone w ww. rozporządzeniu, albowiem fotografia jest powieleniem oryginalnie wykonanego wizerunku. Ponadto, zdaniem Skarżącego, analogiczna fotografia została dołączona przez niego do wniosku z dnia 2 grudnia 2014 r. i wówczas organ na jej podstawie wydał wtórnik prawa jazdy. Z taką oceną nie można się jednak zgodzić. Należy bowiem wyjaśnić, że przepisy analizowanego rozporządzenia nie przewidują możliwości wprowadzenia do prawa jazdy w procesie produkcji wizerunku kierowcy w oparciu o kopię fotografii, jej odpis lub jej kolejny egzemplarz wykonany przez powielenie oryginału metodą inną niż fotograficzna. Ponadto, jak trafnie, uzasadnił to organ, o tym, co jest fotografią, rozstrzyga sposób wykonania. Reprodukcja fotografii przy użyciu drukarki stanowi jej kopiowanie, a nie wykonywanie odbitek. Ustalenie, co jest fotografią nie wymaga wiedzy specjalistycznej, a cechy charakterystyczne fotografii stanowią fakty znane powszechnie, nie wymagają dodatkowej wykładni ani przeprowadzania dowodów. Organ obszernie też przytoczył co należy rozumieć pod pojęciem fotografii w technicznym rozumieniem tego słowa oraz z punktu widzenia wykładni stricte językowej. Uwzględniając powołanie definicje należy w pełni zgodzić się ze Starostą, że załącznik przedłożony przez Skarżącego jest kolorowym wydrukiem komputerowym wykonanym na zwykłym papierze przeznaczonym do drukowania. Nie został wykonany w procesie fotografowania, ale w procesie drukowania na papierze przepuszczającym światło. Przedmiotem druku była w istocie fotografia, a nie wizerunek Skarżącego. Załącznik nie ma zatem charakteru pierwotnego ani bezpośredniego, bowiem nie jest to obraz wykonany z natury. Stanowi kopię fotografii, nie zaś samą fotografię, czego wymaga § 5 ust. 1 pkt 3 komentowanego rozporządzenia. Jak stanowi zaś § 4 ust. 1 rozporządzenia organ wydający prawo jazdy zamawia spersonalizowane krajowe prawo jazdy u podmiotu, o którym mowa w art. 19 pkt 2 ustawy, przesyłając z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego dane i informacje zawarte we wniosku oraz fotografię i wzór podpisu wnioskodawcy. Również opis wzoru prawa jazdy określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2012 r., poz. 973) w pkt 1.3 określa, że prawo jazdy ma formę karty zbudowanej z wielowarstwowego poliwęglanu, przy czym warstwy zewnętrzne są przezroczyste, a warstwy środkowe nieprzezroczyste. Na karcie nadrukowano technikami offsetową i sitodrukową elementy graficzne i zabezpieczające, a techniką druku naniesiono kolorową fotografię posiadacza prawa jazdy. Jak wynika z powyższego warunek przedstawienia oryginału fotografii nie doznaje żadnych wyjątków na gruncie przepisów dotyczących wydawania praw jazdy. Nie sposób zatem przyjąć, że wydruk fotografii odzwierciedla rzeczywisty wizerunek kierowcy. Fotografia ujawniana w dokumencie prawa jazdy ma bowiem na celu identyfikację osoby legitymującej się tym dokumentem i z tego względu powinna być aktualna, wyraźna, kolorowa i wykonana z użyciem odpowiedniego oświetlenia twarzy zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Jest zatem niewątpliwie istotnym elementem dokumentu prawa jazdy, który ma przecież ściśle dowodowy charakter. Jedynie wizerunek osoby wykonany bezpośrednio z natury będzie odzwierciedlał jej rzeczywiste i nieprzerobione cechy. Odnosząc się natomiast do argumentacji Skarżącego, iż fotografia jest powieleniem oryginalnie wykonanego wizerunku przypomnieć należy, na co trafnie zwrócił uwagę organ, że wyłącznie wizerunek ponownie wywołany z negatywu lub z cyfrowego pliku źródłowego stanowi fotografię. Reprodukcja fotografii przy użyciu drukarki stanowi jej kopiowanie, a nie wykonywanie odbitek. Nie można też zgodzić się ze Skarżącym jakoby zdjęcie dołączone do wniosku z dnia 2 grudnia 2014 r. było identyczne z tym, jakie Skarżący załączył do wniosku z dnia 13 listopada 2015 r. Dokonując analizy obu tych fotografii nie sposób bowiem nie zauważyć istniejących różnic. Fotografia dołączona przez stronę skarżącą do poprzedniego postępowania o wydanie wtórnika prawa jazdy stanowi bez wątpienia fotografię, o jakiej mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, podczas gdy załącznik dołączony do aktualnie prowadzonego postępowania stanowi jego kopię. Skoro tak, to Skarżący nie może obecnie zarzucać organowi bezczynności w załatwieniu jego wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy skoro sam pomimo prawidłowego wezwania – nie uzupełnił braku tego wniosku. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd podziela stanowisko organ, że wniosek Skarżącego z dnia 13 listopada 2015 r. o wydanie wtórnika prawa jazdy zawierał brak polegający na nie przedstawieniu załącznika w postaci fotografii o jakiej mowa w § 5 ust.1 pkt 3 rozporządzenia, a brak ten mimo upływu ustawowego, siedmiodniowego terminu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. od daty prawidłowego wezwania Skarżącego do jego usunięcie nie został usunięty. W konsekwencji skoro nie było podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku Skarżącego i wydania mu wtórnika prawa jazdy, Starosta zasadnie pozostawił jego wniosek bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.. Powyższe okoliczności wykluczają możliwość postawienia organowi zarzutu bezczynności i czynią skargę niezasadną. Dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.