II SAB/Bk 128/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 1. zobowiązuje Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 roku w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. polegającą braku wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W skardze skarżący wskazał, że w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Opisał także swój stan zdrowia oraz wyjaśnił, że od 27 lat przebywa w Polsce, ma status bezpaństwowca oraz ma przyznany pobyt tolerowany w Polsce. Podał też, że nie ma w Polsce stałego zameldowania. Orzeczenie o niepełnosprawności potrzebne mu jest m.in. do ubiegania się o otrzymanie zasiłku okresowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący złożył w siedzibie MZON: wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia wydanym dla potrzeb Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, oraz kopie dokumentacji medycznej (przedkładając do wglądu pięć oryginałów kart informacyjnych z leczenia szpitalnego). Po dokonaniu analizy formalnej wniosku stwierdzono, że wnioskodawca jest zameldowany na terenie Polski na pobyt czasowy i nie posiada zameldowania na pobyt stały. Wezwano zatem wnioskodawcę do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez dostarczenie dokumentu potwierdzającego fakt zgłoszenia zameldowania na pobyt stały, ale brak ten nie został uzupełniony w ciągu wskazanych 14 dni. Biorąc pod uwagę powyższe dnia [...] lipca 2017 r. wystawiono zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W dniu [...] lipca 2017 r. W. K. złożył w siedzibie MZON zażalenie na pozostawienie wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności bez rozpoznania. MZON w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. poinformował wnioskującego, że wydanie zawiadomienia jest czynnością materialno-techniczną, czyli jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegającą kontroli sądownictwa administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zdaniem organu, przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r., poz. 1110) nie wykluczają możliwości wystąpienia osób niebędących obywatelami polskimi do właściwego powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności o wydanie orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. Zasada określona w art. 6 ust. 2 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. stanowi, że właściwość miejscową zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności ustala się według miejsca stałego pobytu w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności. Pobytem stałym w rozumieniu przepisów tejże ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r., poz. 657) jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania - co wynika z art. 25 ust. 1 w/w ustawy. Natomiast potwierdzeniem miejsca stałego pobytu jest zameldowanie na pobyt stały, będący formalno-prawnym potwierdzeniem faktu pobytu stałego, czyli zamieszkania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zdaniem organu, w kontekście ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, sam fakt zamieszkania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania nie stanowi przesłanki wystarczającej do określenia właściwości miejscowej zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. W postępowaniu orzeczniczym wymagane jest udokumentowanie tego faktu poprzez przedstawienie dowodu potwierdzającego zameldowanie na pobyt stały. Zaistnienie samego stanu faktycznego, tj. przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemca z zamiarem stałego przebywania bez podjęcia czynności meldunkowych jest w świetle przepisów ustawy o ewidencji ludności niedopuszczalne, bowiem z obowiązku meldunkowego ciążącego na osobach posiadających obywatelstwo polskie i przebywających stale na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz na cudzoziemcach wynika obowiązek zameldowania się w miejscu stałego pobytu, jak i wymeldowania się z tego miejsca, jeżeli nie jest już ono miejscem stałego przebywania (art. 40 w/w ustawy). Wyjątki od ww. zasady wprowadza art. 42 ustawy o ewidencji ludności, który określa katalog osób (cudzoziemców) zwolnionych z obowiązku meldunkowego. Dalej organ wyjaśnił, że kwestie związane z zameldowaniem cudzoziemców na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej zostały szczegółowo wymienione w art. 43 ust. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym cudzoziemiec dokonujący zameldowania na pobyt stały przedstawia kartę pobytu wydaną w związku z udzieleniem zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgody na pobyt ze względów humanitarnych, ochrony uzupełniającej, albo nadaniem statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej, dokument "zgoda na pobyt tolerowany" albo zezwolenie na pobyt stały, zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, decyzję o nadaniu statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej, udzieleniu w Rzeczypospolitej Polskiej ochrony uzupełniającej, zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo zgody na pobyt tolerowany". Dopełnieniem regulacji zawartej w rozdziale 5 ustawy o ewidencji ludności, a odnoszącym się do obowiązku meldunkowego cudzoziemców jest sankcyjny charakter art. 59 ust. 1, który stanowi, że Cudzoziemiec niebędący obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, obywatelem państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub obywatelem Konfederacji Szwajcarskiej, który nie dopełnia ciążącego na nim obowiązku meldunkowego, podlega karze grzywny. W ocenie organu, brak określenia właściwości miejscowej organu poprzez nieudokumentowanie faktu zameldowania na pobyt stały na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej wyłącza możliwość zastosowania normy zawartej w art. 19 k.p.a., tj. przestrzegania z urzędu przez organy administracji publicznej swojej właściwości miejscowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przed badaniem merytorycznej zasadności wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a."), skargę na bezczynność można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Skarżący ponaglenie takie (nazwane zażaleniem) złożył do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B., w dniu [...] lipca 2017 r. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym należy dodać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ twierdzi, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku w zakreślonym terminie, należało wniosek pozostawić bez rozpoznania. W ocenie Sądu, organ nie ma racji. Na samym początku wskazania wymaga, że w dniu [...] czerwca 2017 r. organ wezwał wnioskodawcę, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie dokumentu potwierdzającego fakt dokonania zgłoszenia zameldowania na pobyt stały, w terminie 14 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wobec nieuzupełnienia tego wezwania, organ zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1110; dalej: rozporządzenie), wniosek pozostawił bez rozpoznania. W tym miejscu zauważenia jednak wymaga, że § 6 ust. 5 rozporządzenia daje podstawę organowi do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, ale tylko w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie dokumentacji, o której mowa w ust. 2 i 3, czyli dokumentacji medycznej, w tym zaświadczenia lekarskiego określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, wydanego nie wcześniej niż na 30 dni przed dniem złożenia wniosku, oraz innych dokumentów mogących mieć wpływ na ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (ust. 2) i posiadanej przez osobę zainteresowaną dokumentacji medycznej, orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy określonego w art. 5 i 62 ustawy oraz innych posiadanych dokumentów, mogących mieć wpływ na ustalenie wskazań do ulg i uprawnień (ust. 3). Brak tam natomiast mowy o adresie zamieszkania lub pobytu dziecka albo osoby zainteresowanej, numerze dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego ich tożsamość – o tym jest mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Jak z powyższego zatem widać, w oparciu o wskazaną podstawę prawną, organ nie był uprawniony do zastosowanego rozstrzygnięcia. Spór w sprawie dotyczy jednak kwestii istotniejszej, a mianowicie, czy warunkiem formalnym do rozstrzygnięcia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, było złożenie przez wnioskodawcę dokumentu potwierdzającego fakt dokonania zgłoszenia zameldowania na pobyt stały. W sprawie nie jest kwestionowane, że wnioskodawca jest bezpaństwowcem i posiada zgodę na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (decyzja Wojewody P. z dnia [...] października 2013 r., nr [...]), a także zameldowanie na pobyt czasowy do dnia [...] września 2018 r. w B. przy ul. [...] (zaświadczenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]). Z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika, że wniosek o wydanie orzeczenia, o którym mowa w § 2, składany do powiatowego zespołu zawiera m.in. adres zamieszkania (wnioskodawcy). We wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wskazał w rubryce "Adres zamieszkania" – adres w B. przy ul. [...]. Ten sam adres został przez niego wskazany w rubryce "Adres zameldowania (stały, czasowy)". Wydaje się więc, że wymogi określone w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia odnośnie adresu zamieszkania, zostały przez skarżącego spełnione. Organ w odpowiedzi na skargę twierdzi jednak, że skoro zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2046; dalej: ustawa o rehabilitacji), właściwość miejscową powiatowego i wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności ustala się według miejsca stałego pobytu w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, to skarżący winien przedłożyć dokument potwierdzający jego zameldowanie na pobyt stały pod adresem znajdującym się w obszarze właściwości tego organu. Powołał się przy tym na art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 657), gdzie jest mowa o zameldowaniu cudzoziemca na pobyt stały. Stanowisko organu, w ocenie Sądu, jest niezasadne. Organ utożsamił bowiem miejsce stałego pobytu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o rehabilitacji z zameldowaniem się w miejscu pobytu stałego, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności. Tymczasem zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z mocy art. 40 tej ustawy cudzoziemiec przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy na zasadach określonych m.in. w art. 25 ust. 1-3. Obowiązek meldunkowy, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o ewidencji, polega m.in. na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego (pkt 1). Jednakże pamiętać należy o tym, że instytucja zameldowania ma wyłącznie charakter rejestracyjny. Osoba fizyczna ma miejsce zamieszkania w miejscowości, w której jest zameldowana na okres stały lub czasowy, przy czym domniemanie to może być obalone dowodem przeciwnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 969/16). Powyższe oznacza, że co do zasady zameldowanie w miejscu pobytu stałego lub czasowego przesądza o fakcie pobytu stałego lub czasowego danej osoby w danym miejscu, ale może być też i tak, że brak stosownego zameldowania nie musi oznaczać, że dana osoba nie posiada pobytu stałego lub czasowego. Rozważania powyższe w niniejszej sprawie są istotne o tyle, że organ nie zbadał i nie rozważył dokładnie stanu faktycznego sprawy. A przecież skarżący wskazuje, że na terenie Polski przebywa już od 27 lat i jest bezpaństwowcem. Oznaczać to może, że nie posiada on innego miejsca stałego pobytu poza miejscem obecnego przebywania, tj. wskazanego we wniosku. Być może cały ten okres przebywał on w B. i to nawet pod tym samym adresem. Posiadanie przez skarżącego zameldowania czasowego pod przedmiotowym adresem nie musi oznaczać, że nie jest to jego miejsce stałego pobytu. Być może nie jest on w stanie spełnić innych (niż stały pobyt) wymogów przewidzianych przez ustawę do uzyskania zameldowania na pobyt stały, ale spełnia jednocześnie wymogi dla zameldowania na pobyt czasowy i w związku z tym takie zameldowanie posiada. Argument organu o sankcjach z art. 59 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności w przypadku niedopełnienia obowiązku meldunkowego jest całkowicie nietrafny, gdyż obowiązek meldunkowy jest spełniony także w przypadku posiadania zameldowania na pobyt czasowy – patrz art. 43 ust. 3 i 4 ustawy o ewidencji ludności, a takie skarżący posiada. Stanowisko organu jest w ocenie Sądu nietrafne także z jeszcze jednej przyczyny. Otóż z art. 6 ust. 2 ustawy o rehabilitacji wynika, że właściwość miejscową powiatowego i wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności ustala się według miejsca stałego pobytu w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Jednakże już z ust. 3 tego przepisu wynika, że właściwość miejscową zespołu orzekającego o niepełnosprawności ustala się według miejsca pobytu w przypadku osób: (1) bezdomnych; (2) przebywających poza miejscem stałego pobytu ponad dwa miesiące ze względów zdrowotnych lub rodzinnych; (3) przebywających w zakładach karnych i poprawczych; (4) przebywających w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej. Jak więc z powyższego widać, nie zawsze miejsce stałego pobytu wnioskodawcy decyduje o właściwości miejscowej organu, bo w niektórych przypadkach właściwość tę określa się jedynie na podstawie miejsca pobytu takiej osoby. Wprawdzie z literalnego brzmienia art. 6 ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie można zakwalifikować skarżącego, będącego cudzoziemcem posiadającym zameldowanie na pobyt czasowy, do żadnej z wymienionych tam grup osób, ale z punktu widzenia wykładni systemowej i celowościowej omawianych przepisów, dojść należy do przekonania, że sytuacja prawna cudzoziemca zameldowanego na pobyt czasowy w Polsce nie może być gorsza niż sytuacja tego samego cudzoziemca będącego bezdomnym w Polsce. Organ nie kwestionuje bowiem, że przepisy ustawy o rehabilitacji obejmują także cudzoziemców przebywających na terenie Polski. Można zatem wyobrazić sobie i taką sytuację, że cudzoziemiec będzie bezdomny i wtedy organem miejscowo właściwym, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, będzie organ miejsca pobytu tego bezdomnego. Organ w ocenie Sądu, zbyt dużą uwagę przywiązuje do określenia właściwości miejscowej i dokonuje takiej wykładni omawianych przepisów, która pozbawia w sposób nieuprawniony grupę osób (cudzoziemców) prawa do otrzymania przysługujących im świadczeń. Wydając zatem zawiadomienie o pozostawieniu wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. bez rozpoznania, organ popadł w bezczynność w zakresie obowiązku jego rozpoznania. Nie istniały bowiem przyczyny uzasadniające wydanie takiego zawiadomienia. W tym miejscu zauważenia także wymaga, że ponaglenie (nazwane zażaleniem) zostało skierowane przez skarżącego do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B., jedynie za pośrednictwem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B., który zamiast je przekazać, sam je rozpoznał. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązano organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi (zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a.). Sąd nie przesądza zarazem jakie rozstrzygnięcie ma wydać organ po rozpoznaniu wniosku, gdyż w postępowaniu niniejszym nie posiada do tego uprawnień. Na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, zaś na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nieprawidłowe pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania nie wynikało bowiem ze złej woli organu, tylko z wcześniejszej praktyki.