II SAB/Bk 128/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Starosty H. w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty H. do załatwienia wniosku A. S. z dnia [...] sierpnia 2018 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. A. S. (zwana również: "skarżącą") zwróciła się do Starosty H. o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów w obrębie P. w gminie C. dotyczącej działki nr [...], na podstawie umowy bezczynszowego używania nieruchomości rolnej zawartej pomiędzy nią, a S. O., którego podpis również widnieje na wniosku. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2018 r. Do wniosku załączono wykaz danych osób wyszczególnionych w ww. umowie oraz umowę bezczynszowego używania nieruchomości rolnej z dnia [...] sierpnia 2018 r. Pismem z dnia [...] września 2018 r. wysłanym na adres skarżącej, Starosta H., powołując się na § 11 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034, zwanego dalej: "rozporządzeniem EGiB") wskazał, że wpisu prawa do gruntów w ewidencji gruntów, dokonuje się m.in. w oparciu o umowy dzierżawy zawarte w zw. z art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 i art. 117 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2016 r., poz. 277) lub w zw. z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1613). Ponadto w piśmie organ wskazał, że podpisy dzierżawcy na ww. umowie powinny być poświadczone przez notariusza, zaś dostarczona przez wnioskodawczynię umowa nie jest zawarta w oparciu o wspomniane przepisy, a ponadto nie zawiera notarialnego poświadczenia widniejących na niej podpisów. W związku z tym organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wspomnianych braków na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a., wskazując, że ich nie uzupełnienie w terminie 14 dni spowodowuje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Powyższe wezwanie doręczone zostało skarżącej w dniu [...] września 2018 r. W dniu [...] października 2018 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Starosty H., wskazując w jego treści, że złożony przez nią wniosek spełnia wymogi formalne, zaś te kwestie, które zostały przytoczone w ww. piśmie, nie stanowią braków formalnych. Wskazała, że organ powinien był wydać orzeczenie merytorycznie załatwiające sprawę. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2018 r. organ zawiadomił skarżącą oraz S. O. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesieniu ewentualnych uwag w terminie 7 dni, zaś w dniu [...] listopada 2018 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi P. gmina C., w oparciu o umowę bezczynszowego używania nieruchomości rolnej zwartą dnia [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pomimo wezwania skarżącej do uzupełnienia wspomnianych wcześniej braków, nie zostały one uzupełnione. W dniu [...] listopada 2018 r. A. S. wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę H., zawierając w niej wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Starosta H. nie przekazał wniesionego przez nią ponaglenia organowi II Instancji oraz, że nie wszczął postępowania w niniejszej sprawie, ani że nie otrzymała ona żadnego pisma informującego o niezałatwieniu sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Starosta H. wniósł o jej odrzucenie ze względu na fakt, że skarżąca nie wyczerpała trybu poprzedzającego złożenie skargi, określonego w art. 37 k.p.a. Na wypadek zaś, gdyby tut. Sąd uznał, że wyczerpała ona ww. tryb, wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem kontroli sądowej w tym zakresie nie jest jednak określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. W rozpoznawanej sprawie Sąd przyjął, że przedmiotem kontroli zgodności z prawem jest skarga na bezczynność Starosty H., która to bezczynność polegała na nie załatwieniu w ustawowym terminie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2018 r. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów w oparciu o umowę bezczynszowego używania nieruchomości rolnej. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w sprawach skarg na przewlekłość postępowania lub bezczynność organu sąd administracyjny nie jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność lub przewlekłość postępowania, gdyż zakres kontroli sądowej nie został ograniczony do przesłanki wskazanej w skardze, lecz wyznacza go granica sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądu, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. decyzji, postanowień, aktów czy interpretacji lub podjęcia czynności. W myśl zaś art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem złożonym do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie - art. 37 § 3 pkt 1 K.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wywieść skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet – czy zostało ono rozpoznane. Wystarczające jest zatem wykazanie składania przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia do organu wyższego stopnia. Skargę taką można bowiem wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skarżąca przed wniesieniem skargi spełniła wymóg formalny, albowiem w dniu [...] października 2018 r. złożyła stosowne ponaglenie. Wprawdzie adresatem tego pisma uczyniła Starostę H., to jednak podnieść należy, że ponaglenie wnosi się za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, który to organ w myśl § 4 powołanego przepisu zobowiązany jest przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od daty jego otrzymania. Dodatkowo zauważyć należy, że treść omawianego ponaglenia nie budzi wątpliwości, że zostało ono wniesione na podstawie art. 37 k.p.a., w związku z niezałatwieniem przez ten organ sprawy w terminie. Z tego też względu twierdzenie organu o nie wyczerpaniu trybu zaskarżenia jedynie z powodu błędnego zaadresowania ponaglenia, w sytuacji gdy treść uzasadnienia ponaglenia jasno wskazuje czego domaga się skarżąca, uznać należało za zbyt formalistyczne i jako takie nie zasługujące na uwzględnienie. Przechodząc zatem do meritum sprawy wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając zaś, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika zatem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). W niniejszej sprawie Starosta H., któremu we wniesionej skardze zarzucano bezczynność w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2018 r. - w dniu [...] listopada 2018 r., tj. już po wniesienia skargi, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, podjął rozstrzygnięcia mające na celu jego załatwienie. Jak wynika bowiem z akt sprawy Starosta H. po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2018 r., decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. (nr [...]) odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów zgodnie z żądaniem skarżącej. Powyższa decyzja została doręczone skarżącej w dniu [...] listopada 2018 r. (k. 13-13 akt administracyjnych). W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że bezczynność organu ustała po złożeniu skargi do Sądu, a dokładnie z dniem doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. Powyższe skutkowało tym, że w momencie rozpoznawania sprawy przez Sąd, Starosta H. nie pozostawał już w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2018 r., tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku podjęcia stosownego aktu we wskazanym terminie. Nałożenie bowiem przez Sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. W konkretnej sprawie podjęcie przez skarżony organ wyżej opisanej decyzji stanowiło o załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej. Decyzja ta nie podlega jednak ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu, które to za przedmiot ma bezczynność organu w załatwieniu wniosku inicjującego postępowanie w sprawie administracyjnej opisanej na wstępie. W konsekwencji skoro postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, konieczne był jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Zasinienie powyższej sytuacji nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie pierwszej kwestii wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, że załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nastąpiło z naruszeniem art. 35 kpa w zw. z art. 12 k.pa. Z okoliczności niniejszej sprawy bezspornie bowiem wynika, że organ rozpoznał wniosek z przekroczeniem powyższego ustawowego terminu, dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że organ rozpoznał omawiany wniosek, a jego postawa nie wynikała ze złej woli, przyjąć należy, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru (pkt 3). Z uwagi na powyższe orzeczono jak wyżej. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.