II SAB/Bk 13/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącej K. R. z dnia [...] stycznia 2017 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. K. R. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. (dalej jako PINB) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wysokości nagród wypłaconych wszystkim pracownikom organu w 2016 r. Wniosła o: podanie z imienia i nazwiska osób pełniących funkcje publiczne w tym organie bądź mających związek z ich pełnieniem, wysokości oraz terminów wypłaconej im nagrody; podania według zajmowanego stanowiska wysokości oraz terminu nagrody wypłaconej pracownikom pełniącym funkcje pomocnicze tzn. usługowe bądź techniczne. Wskazała adres do przesłania informacji publicznej oraz numer telefonu dla ewentualnego skontaktowania się z nią w przypadku wątpliwości co do wniosku. W odpowiedzi na powyższe w dwóch pismach z dnia [...] stycznia 2017 r. PINB wskazał, że: - w okresie 1 stycznia – 28 lipca 2016 r. funkcję publiczną pełnił E. K. jako Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w okresie pełnienia funkcji nagrody nie otrzymał; w okresie 1 sierpnia – 31 grudnia 2016 r. funkcję publiczną pełnił R. W. jako Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w okresie pełnienia funkcji otrzymał nagrodę w wysokości 5 103 zł brutto w grudniu 2016 r.; - nie może udzielić informacji w zakresie podania według zajmowanego stanowiska wysokości wypłaconej nagrody wraz z terminem jej wypłacenia w rozbiciu na osoby pełniące funkcje pomocnicze, bowiem naruszyłoby to zasadę prywatności osób zatrudnionych w Inspektoracie. Organ poinformował, że może jedynie podać liczbę stanowisk pomocniczych (ich merytoryczne nazwy) wraz z ogólną kwotą wypłaconych nagród. Natomiast jeśli w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia Wnioskodawczyni nie złoży wniosku o udostępnienie informacji publicznej w wyżej wskazanej formie, postępowanie z wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. w zakresie jego punktu 2 zostanie umorzone. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. K. R. złożyła uzupełniający wniosek o udzielenie informacji publicznej, w którym wniosła o wskazanie – według zajmowanego stanowiska – wysokości wypłaconej nagrody oraz w jakich terminach była ona wypłacona pracownikom pomocniczym bądź pełniącym funkcje pomocnicze tzn. funkcje usługowe bądź techniczne. Uzasadniając ponowny wniosek wskazała, że jeśli organ uważa ochronę prywatności za przesłankę uniemożliwiającą udzielenie informacji publicznej, to powinien zastosować art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) co do osób niebędących funkcjonariuszami publicznymi. Zarzuciła, że organ zastosował zbyt wąskie pojęcie funkcjonariusza publicznego ograniczając je wyłącznie do osoby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy chodzi o wszystkie osoby "których działalność wymaga wykonywania działań publicznych w organie". Są to m.in. inni inspektorzy zatrudnieni w organie. Zdaniem Wnioskodawczyni, organ nie zapoznał się z wyrokiem WSA w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 58/16, w którym Sąd dokonał wykładni pojęcia funkcjonariusz publiczny. W jej ocenie, organ powinien przeanalizować charakter stanowisk, na których zatrudnia, pod kątem spełnienia cech "funkcjonariusza publicznego" i tym samym istnienia możliwości powołania się na ochronę prywatności, a jeśli nadal podtrzyma pogląd o wystąpieniu przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej – rozstrzygnięcie powinno przybrać formę decyzji administracyjnej. Wniosła o ponowne, tym razem "właściwe", rozpoznanie jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. PINB wskazał – w nawiązaniu do punktu 2 wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. – że w 2016 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w H. pracownikom zostały przyznane następujące nagrody: inspektor nadzoru budowlanego – 5 000 zł brutto, pracownik na stanowisku do spraw finansowo – organizacyjno – administracyjnym – 5 000 zł brutto. W dniu [...] lutego 2017 r. K. R. wniosła skargę na bezczynność PINB w H. żądając: zobowiązania go do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami u.d.i.p., stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i ukaranie organu grzywną w kwocie 1 000 zł, zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu na rozprawy sądowe. Zdaniem Skarżącej, organ nie załatwił wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie zidentyfikował wszystkich pracowników pełniących funkcje publiczne - wskazał tylko dwie osoby, przy czym nie wskazał ile łącznie osób jest pracownikami Inspektoratu, gdy tymczasem nie tylko powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, ale także pracownicy tego organu nie zatrudnieni na stanowiskach referenta czy księgowego, są funkcjonariuszami publicznymi. Zdaniem Skarżącej, wszyscy pracownicy o funkcji inspektora są funkcjonariuszami publicznymi. Natomiast z udzielonych jej częściowych informacji nie wynika, jak wskazała, czy w PINB w H. zatrudnionych jest więcej niż tylko dwie wskazane osoby na stanowisku o charakterze funkcjonariusza publicznego. Zarzuciła organowi celowość działania polegającego na nieudzieleniu informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że udzielił żądanej informacji, co eliminuje zarzut bezczynności. Podczas rozprawy w dniu 25 kwietnia 2017 r. Skarżąca wyjaśniła, że jej pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. było uzupełnieniem wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. W jej ocenie funkcjonariuszem publicznym jest osoba prowadząca postępowanie administracyjne, nawet jeśli nie podpisuje decyzji (wymieniła nazwiska dwóch osób, pracowników organu, nie wskazanych przez organ w udzielanych odpowiedziach). Pełnomocnik organu wyjaśnił, że w 2016 r. pracownikiem merytorycznym tj. posiadającym upoważnienie do podpisywania decyzji był także A. K. W roku 2016 wypłacono trzy nagrody tj. osobie pełniącej funkcje organu, A. K. oraz osobie na stanowisku finansowo – organizacyjnym. W 2016 r. w placówce pracowały łącznie 4 osoby tj. do sierpnia 2016 r. pracowała jeszcze osoba na stanowisku starczego inspektora, zaś od sierpnia 2016 r. pracują trzy osoby. Placówka nie zatrudnia osób sprzątających. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został załatwiony w sposób wyczerpujący i zgodny z zawartym w nim żądaniem. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że Skarżąca zarówno w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., jak i w jego uzupełnieniu zawartym w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. wyraźnie wskazała, że chodzi jej o dwojakiego rodzaju informacje: - o nagrodach i terminach ich wypłacenia, jeśli chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne w PINB w H., przy czym w tym zakresie zawnioskowała o podanie imienia i nazwiska osób pełniących funkcje publiczne w Inspektoracie; - o nagrodach i terminach ich wypłacenia pracownikom pełniącym w Inspektoracie w H. funkcje pomocnicze tzn. usługowe bądź techniczne. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. wyraźnie wskazała, że "PINB w H. powinien dokonać analizy wszystkich osób zatrudnionych w organie pod kątem pojęcia funkcji publicznej lub mających związek z pełnieniem tych funkcji, aby dokładnie określić, jacy jeszcze pracownicy poza Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego są funkcjonariuszami publicznymi i z tego tytułu nie mogą się powoływać na ochronę prywatności". Zdaniem Sądu, pełna udzielona Wnioskodawczyni informacja powinna zawierać wskazanie liczby i rodzaju stanowisk, na których zatrudniane są osoby w PINB w H.; wskazanie przez organ które stanowisko jest zajmowane przez funkcjonariusza publicznego, jak organ rozumie to pojęcie i kto jest tym funkcjonariuszem (podanie z imienia i nazwiska); wskazanie, kiedy i w jakiej wysokości została wypłacona nagroda poszczególnym funkcjonariuszom publicznym oraz kiedy i w jakiej wysokości została wypłacona nagroda osobom pełniącym funkcje pomocnicze lub techniczne (bez wskazywania imienia i nazwiska tych osób). Organ miał w tym zakresie o tyle ułatwione zadanie, że Skarżąca wcześniej wystąpiła do PINB z identycznym wnioskiem obejmującym dane z roku 2015 i w tamtej sprawie tutejszy Sąd orzekł wyrokiem z dnia 20 września 2016 r. (II SAB/Bk 58/16) zobowiązującym do udostępnienia informacji publicznej, w którym wyjaśnił organowi w szczególności jak należy rozumieć pojęcie funkcjonariusza publicznego. Powtórzyć zatem jedynie należy za składem orzekającym w sprawie II SAB/Bk 58/16, że zarówno PINB jest organem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.), jak też zawnioskowana informacja o wynagrodzeniach pracowników tego Inspektoratu jest informacją o sprawach publicznych, bowiem dotyczy bezpośrednio działalności organu władzy publicznej oraz sposobu wydatkowania środków publicznych, w zakresie wynagrodzenia pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jak wskazał Sąd w tamtej sprawie, a które to stanowisko należy podzielić, dane w zakresie wysokości dodatkowego wynagrodzenia w postaci premii lub nagród przyznanych i wypłaconych pracownikom inspektoratu nadzoru budowlanego mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego - art. 6 ust. 1 pkt 5h u.d.i.p. (vide WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 30 lipca 2014 r., II SAB/Gd 64/14; WSA w Kielcach w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r., II SAB/Ke 72/14 oraz WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 marca 2015 r., II SA/Rz 1334/14, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jeśli zaś chodzi o pojęcie funkcjonariusza publicznego, to skład orzekający w sprawie II SAB/Bk 58/16 powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 17/05 (wyrok z dnia 20 marca 2006 r.), w którym stwierdzono, że "nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji (...)". W sprawie tej (K 17/05), podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny" (OTK/A 2006/3/30). Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu należy uznać, że w sprawie niniejszej organ nie udzielił pełnej informacji publicznej, o którą wystąpiono. W odpowiedzi udzielonej Stronie w pismach z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazano z imienia i nazwiska na osoby pełniące, zdaniem organu, funkcje publiczne i wysokość uzyskanych przez nie nagród, zaś w stosunku do pracowników tzw. pomocniczych wskazano, że nie można udzielić takich informacji z uwagi na ochronę prywatności (powołano art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Organ też wskazał, że może udzielić informacji o liczbie stanowisk pomocniczych wraz z ogólną kwotą wypłaconych nagród, ale dopiero wówczas, gdy Strona o to zawnioskuje w wyznaczonym terminie. W odpowiedzi na to Wnioskodawczyni złożyła pismo z dna [...] stycznia 2017 r. o wyżej zacytowanym fragmencie. Organ w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. wskazał wysokość nagrody uzyskanej przez inspektora nadzoru budowlanego i pracownika na stanowisku finansowo – organizacyjno – administracyjnym.. A zatem Skarżąca uzyskała jedynie szczątkowe, niepełne, fragmentaryczne informacje zawarte w różnych pismach procesowych, nadal nie uzyskując wiedzy ile w sumie było w 2016 r. pracowników Inspektoratu, którzy (na jakich konkretnie stanowiskach) byli funkcjonariuszami publicznymi a którzy nie, jakie im wypłacono w 2016 r. nagrody i kiedy to następowało. Co prawda wyjaśnienia i uzupełnienia wysłanych stronie informacji dokonano na rozprawie przed Sądem w dniu 25 kwietnia 2017 r., jednakże nie jest to właściwa droga załatwienia zgłoszonego do organu administracji publicznej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Strona powinna uzyskać informację publiczną bezpośrednio od organu, w terminach wskazanych w art. 13 u.d.i.p., a jeśli nie jest to możliwe, gdyż zachodzą przesłanki odmowy jej udostępnienia np. z uwagi na ochronę prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) – powinna zostać wydana decyzja odmowna na podstawie art. 16 ud.i.p. Podkreślić trzeba, że udzielenie informacji niepełnej, fragmentarycznej nie stanowi o prawidłowym wypełnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej i kwalifikuje się pod pojęcie bezczynności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Reasumując, zdaniem Sądu, prawidłowe załatwienie wniosku Skarżącej z dnia [...] stycznia 2017 r., uzupełnionego w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., powinno nastąpić poprzez: wymienienie przez organ wszystkich stanowisk istniejących w 2016 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w H.; wskazanie które z nich są stanowiskami zajmowanymi przez funkcjonariuszy publicznych i dlaczego organ tak je kwalifikuje; podanie z imienia i nazwiska osób, które zajmowały w 2016 r. w tymże Inspektoracie funkcje publiczne oraz kiedy i jakie wypłacono im nagrody; wskazanie wysokości i terminu wypłacenia nagród pracownikom technicznym z podziałem na stanowiska (niebędącym funkcjonariuszami publicznymi). Zauważyć przy tym należy, że Skarżąca ani we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r., ani w piśmie uzupełniającym z dnia [...] stycznia 2017 r. nie wnosiła o podanie z imienia i nazwiska osób pełniących funkcje pomocnicze. Co prawda w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. nawiązuje ona do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wydania decyzji administracyjnej jeśli nie jest możliwe z uwagi na ochronę prywatności udostępnienie danych osób, jednakże – brak we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. wyraźnego żądania podania z imienia i nazwiska osób pełniących funkcje pomocnicze – wyklucza, zdaniem Sądu, przyjęcie, że wniosek dotyczył tej kwestii a organ miał obowiązek wydania decyzji w tym zakresie. Dla uzyskania jednakże zupełnej jasności, organ powinien zapytać Wnioskodawczynię czy żąda udzielenia informacji również i w tym zakresie (tj. w zakresie imion i nazwisk osób pełniących funkcje pomocnicze) i w zależności od udzielonej odpowiedzi ustosunkować się do niej w prawem przewidzianej formie (art. 16 u.d.i.p.). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku Skarżącej w wyznaczonym terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, zaś w jego punkcie 2. stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, jednakże nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a., wyrok punkt 3). Zdaniem składu orzekającego, nieposiadanie przez stwierdzoną bezczynność cech rażącego naruszenia prawa wynika z tego, że – wbrew zarzutom skargi – działaniu organu nie sposób przypisać cech działania celowego i zamierzonego, a jedynie można przypisać niedokładność i nienależytą staranność. Stąd też brak było podstaw do wymierzenia grzywny, bowiem w części informacja publiczna została udostępniona, a jedynie wymaga uzupełnienia i przedstawienia w czytelnej, wyczerpującej formie. Z uwagi zaś na przyznane Skarżącej prawo pomocy nie było podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zaś, mimo wniosku skargi, nie przedstawiła poniesionych kosztów dojazdu na rozprawę.