II SAB/Bk 134/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. G. sp. z o.o. z siedzibą w B. na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. w przedmiocie ustalenia realnej wartości rynkowej nieruchomości rolnych p o s t a n a w i a odrzucić skargę Skarga została złożona na podstawie następujących okoliczności. D. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2c pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1405; dalej powoływana jako ustawa), po rozpatrzeniu wniosku zbywcy P. G. sp. z o.o. z siedzibą w B. na nabycie: - udziału w 1/10 części we współwłasności nieruchomości rolnych oznaczonych nr geod. [...] o łącznej powierzchni 1,7570 ha, położnych w obrębie J., gm. J., pow. B., przez K. D.; - udziału w 1/10 części we współwłasności nieruchomości rolnych oznaczonych nr geod. [...] o łącznej powierzchni 1,1555 ha, położnych w obrębie J., gm. J., pow. B., przez K. D.; - nieruchomości rolnych oznaczonych nr geod. [...] o łącznej powierzchni 0,9899 ha, położnych w obrębie J., gm. J., pow. B., przez B. D. odmówił wyrażenia zgody. Wobec powyższego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. P. G. sp. z o.o. z siedzibą w B. wystąpiła do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z żądaniem nabycia nieruchomości rolnej oznaczonej nr geod. jako działki [...], położonej w obrębie J., gm. J., o łącznej pow. 0,9899 ha, dla której Sąd Rejonowy w B., IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, po uprzednim sporządzeniu operatów szacunkowych dla poszczególnych działek, w piśmie z dnia [...] września 2018 r., działając na podstawie art. 2a ust. 6, 7 ustawy powiadomił, że równowartość pieniężna odpowiadająca wartości rynkowej ww. nieruchomości została określona łącznie na kwotę 72. 800 zł. Organ wyraził zgodę na nabycie tej nieruchomości rolnej za wskazaną kwotę. Jednocześnie pouczył, że w przypadku akceptacji podanej wartości należy nadesłać stosowane oświadczenie celem ustalenia terminu zawarcie aktu notarialnego nabycia nieruchomości przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. W odpowiedzi na powyższe Spółka w piśmie z dnia [...] października 2018 r. zatytułowanym "zażalenie" wyraziła brak akceptacji dla zaproponowanej przez organ wysokości równowartości pieniężnej odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości. Organ odnosząc się do tego w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się do Spółki o wyjaśnienie czy przedłożone przez nią pismo z dnia [...] października 2018 r. należy traktować jako oświadczenie o cofnięciu żądania nabycia nieruchomości w myśl art. 2a ust 8 pkt 2 ustawy. W odpowiedzi na to pismo Spółka złożył do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. w przedmiocie ustalenia realnej wartości rynkowej ww. nieruchomości. Zdaniem Spółki organ zastosował niewłaściwą procedurę przy dokonaniu wyceny rynkowej nieruchomości, skutkującej 10-krotonym zaniżeniem jej wartości. Spółka wniosła o uznanie bezczynności za całkowicie bezprawną i uczynioną z rażącym naruszeniem prawa oraz ustalenie przez Sąd w możliwie najszybszym czasie realnej wartości rynkowej tej nieruchomości. Dlatego też wniosła o niezwłoczne przeprowadzenie uzupełniającego dowodu przez powołanie rzeczoznawcy majątkowego dla wykonania operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącej Spółki oświadczenie o nabycie nieruchomości rolnej za cenę ustaloną przez organ powinno nastąpić w drodze decyzji zawierającej w sobie również ustalenie wartości rynkowej nieruchomości. Tymczasem organ w piśmie z dnia [...] września 2018 r. dokonał powiadomienia o wysokości równowartości pieniężnej odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, gdyż prowadzona sprawa wykupu nieruchomości rolnych za cenę równowartości rynkowej nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wskazano, że Spółce przysługiwał środek prawny określony w art. 2a ust. 8 ustawy, tj. wystąpienie do sądu powszechnego o ustalenie równowartości pieniężnej wartości rynkowej nieruchomości rolnej nabywanej przez KOWR. Nadto wyjaśniono, że do postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do złożenia oświadczenia o nabyciu nieruchomości rolnych za zapłatą równowartości pieniężnej odpowiadającej jej wartości rynkowej nie ma zastosowania K.p.a. a jest to postępowanie oparte o przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolowanie działalności administracji publicznej. Poddanie kontroli sądu administracyjnego wykonywania administracji publicznej nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej objęta została taką kontrolą. Zakres tej kontroli wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302 ze zm.- dalej jako "P.p.s.a."), który enumeratywnie wylicza konkretne formy działania administracji publicznej objęte kognicją sądów administracyjnych. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań, o których stanowi art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Stosownie do treści tej regulacji sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Skarga na bezczynność organu winna dotyczyć konkretnego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, w której to sprawie organ zobowiązany jest do wydania jednego z rozstrzygnięć o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 artykułu 3 § 2. W myśl tego przepisu zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Postępowanie odnośnie którego zarzucono bezczynność organu prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1405; dalej powoływana jako ustawa). Ustawa ta tworzy podstawy prawne obrotu nieruchomościami rolnymi. Wprowadziła do systemu prawa regulacje, które - w założeniu ustawodawcy - powinny sprzyjać realizacji celu, jakim jest poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych, a przy tym także przeciwdziałać nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zagwarantować prowadzenie gospodarstw rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Postępowanie dotyczące zbycia nieruchomości rolnej zostało uregulowane w art. 2a tej ustawy. Zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy, nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek zbywcy, jeżeli: a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych; Od tej decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi o czym stanowi art. 2a ust. 4 ustawy. W przypadku niewyrażenia zgody, o której mowa w ust. 4, Krajowy Ośrodek, na pisemne żądanie zbywcy złożone w terminie miesiąca od dnia, w którym decyzja o niewyrażeniu zgody stała się ostateczna, jest obowiązana do złożenia oświadczenia o nabyciu nieruchomości rolnej za zapłatą równowartości pieniężnej odpowiadającej jej wartości rynkowej określonej przez Krajowy Ośrodek przy zastosowaniu sposobów ustalania wartości nieruchomości przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami – art. 2a ust. 6 ustawy. Krajowy Ośrodek w terminie miesiąca od otrzymania żądania zbywcy nieruchomości rolnej powiadamia go o wysokości równowartości pieniężnej, o której mowa w ust. 6 – art. 2a ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 2a ust. 8 ustawy zbywca nieruchomości rolnej w terminie miesiąca od dnia otrzymania powiadomienia, o którym mowa w ust. 7, może: 1) wystąpić do sądu o ustalenie równowartości pieniężnej wartości rynkowej nieruchomości rolnej nabywanej przez Krajowy Ośrodek albo 2) złożyć pisemne oświadczenie o cofnięciu żądania nabycia tej nieruchomości przez Krajowy Ośrodek. W przypadku, o którym mowa w ust. 8 pkt 1, sąd określa równowartość pieniężną wartości rynkowej nieruchomości rolnej przy zastosowaniu sposobów ustalania wartości nieruchomości przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami - art. 2a ust. 9 ustawy. Przenosząc te ogólne uwagi dotyczące przebiegu postępowania w przedmiocie zbycia nieruchomości rolnej na grunt sprawy niniejszej podać należy, że postępowanie to przebiegało w następujący sposób: - organ działając na wniosek P. G. sp. z o.o. z siedzibą w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2c pkt 2 ustawy odmówił wyrażenia zgody na nabycie przez B. D. nieruchomości rolnych oznaczonych nr geod. [...] o łącznej powierzchni 0,9899 ha, położnych w obrębie J., gm. J., pow. B.; - następnie Spółka wystąpiła do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z żądaniem o nabycie tej nieruchomości rolnej; - w odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z dnia [...] września 2018 r. powiadomił zbywcę o równowartości pieniężnej odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości; - w odpowiedzi na powyższe Spółka w piśmie z dnia [...] października 2018 r. nie wyraziła akceptacji dla zaproponowanej wysokości równowartości pieniężnej odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości. W świetle powyższego stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie niniejszej przebiegło zgodnie z procedurą określoną w art. 2a ustawy. W ocenie Sądu bezzasadne przy tym jest twierdzenie Spółki, że ustalenie wartości rynkowej nieruchomości powinno nastąpić w formie decyzji. Wymóg taki nie wynika z treści art. 2a ust. 7 ustawy. Mowa jest w nim o powiadomieniu. Stąd też przyjąć należy, że wystarcza zwykła forma pisemna. Złożona w sprawie niniejszej skarga na bezczynność organu, która zdaniem strony skarżącej, polega na nie ustaleniu realnej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości nie jest odpowiednim trybem. Zgodnie z art. 2a ust. 8 pkt 1 ustawy odpowiednim trybem kwestionowania wartości rynkowej nieruchomości ustalonej przez organ jest wystąpienie do sądu o ustalenie równowartości pieniężnej wartości rynkowej nieruchomości rolnej. Sądem właściwym jest sąd powszechny a nie sąd administracyjny. Sąd administracyjny jako sąd kontrolujący działalność administracji publicznej nie ma instrumentów prawnych do samodzielnego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości czy też weryfikowania wartości ustalonej przez organ. Jako, że kwestia związana z weryfikacją ceny rynkowej nieruchomości ustalonej przez organ należy do właściwości sądu powszechnego stwierdzić należy, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).