II SAB/Bk 135/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.M. na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Mielniku w przedmiocie wniosku o wydanie duplikatu decyzji 1. zobowiązuje Komendanta Placówki Straży Granicznej w Mielniku do załatwienia wniosku A.M. z [...] lutego 2025 r. w terminie 7 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Komendanta Placówki Straży Granicznej w Mielniku na rzecz skarżącego A.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 25 lutego 2025 r. do Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej wpłynęło pismo A. M. (dalej: wnioskodawca) z 17 lutego 2025 r. o wydanie "duplikatu decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu", dotyczącej ww. jako obywatela Uzbekistanu. Pismo podpisał I. B. wskazując, że działa jako pełnomocnik wnioskodawcy. Załączył pełnomocnictwo, kopię paszportu oraz karty pobytu wnioskodawcy. Komendant Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał pismo Komendantowi Placówki Straży Granicznej w Mielniku jako organowi, który wydał decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Pismo przekazujące wraz z wnioskiem z 17 lutego 2025 r. wpłynęło do Komendanta Placówki w Mielniku 3 marca 2025 r. W piśmie z 6 marca 2025 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w Mielniku wezwał I. B. jako pełnomocnika wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku – wskazując, jakie dane powinno zawierać pełnomocnictwo, tj. datę oraz miejsce jego sporządzenia, dane mocodawcy i dane pełnomocnika (szczegółowo wskazał, które są wymagane), zakres pełnomocnictwa, rodzaj pełnomocnictwa, czas obowiązywania, podpis mocodawcy, potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej. Wyjaśnił, że wezwanie kieruje na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zakreślił termin 14 dni na uzupełnienie braków pod rygorem nierozpoznania wniosku. Pouczył o treści art. 73 k.p.a. Poinformował, że akta sprawy związanej z wydaniem decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydanej obywatelowi Uzbekistanu A. M. przechowywane są aktualnie w Placówce Straży Granicznej w Mielniku; wgląd w akta, sporządzanie z nich odpisów, kopii i notatek możliwe jest po usunięciu braków formalnych wniosku, co może nastąpić osobiście w Placówce SG w Mielniku, po ustaleniu z wyprzedzeniem terminu przyjazdu. Podano numer telefonu do kontaktu. Powyższe wezwanie doręczono 11 marca 2025 r. pod adresem wskazanym we wniosku jako adres pełnomocnika. W odpowiedzi pełnomocnik wnioskodawcy I. B. wystosował do Komendanta Placówki SG w Mielniku pismo z 17 marca 2025 r., w którym wskazał, że załączone do wniosku pełnomocnictwo spełnia wymagania wynikające z art. 35 §2 k.p.a., dlatego wezwanie do uzupełnienia jego braków formalnych jest bezpodstawne. Wniosek dotyczy "przesłania uwierzytelnionej kopii decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (art. 73 § 2 k.p.a.)". Jest uzasadniony ważnym interesem strony wynikającym z tego, że wnioskodawcy przysługuje prawo do żądania cofnięcia orzeczonego zakazu wjazdu na terytorium RP oraz obszaru Schengen, a nieposiadanie decyzji uniemożliwia ustalenie terminu, w którym wnioskodawca mógłby skutecznie skorzystać z przysługującego mu prawa (art. 320 ustawy o cudzoziemcach). Do odpowiedzi dołączył dowód uiszczenia opłaty skarbowej. Powyższa odpowiedź wpłynęła do organu 20 marca 2025 r. W piśmie z 14 kwietnia 2025 r. Komendant Placówki SG w Mielniku poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że 20 marca 2025 r. wpłynęło do organu ponownie "pismo o przesłanie kopii decyzji" o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Organ ponownie pouczył o treści art. 73 k.p.a. oraz ponownie poinformował, że akta postępowań związanych z wydaniem tej decyzji przechowywane są obecnie w Placówce Straży Granicznej w Mielniku. Powyższa informacja została doręczona 23 kwietnia 2025 r. pod adresem wskazanym przez pełnomocnika. W dniu 21 maja 2025 r. do Komendanta Placówki SG w Mielniku wpłynęło ponaglenie wnioskodawcy, kierowane do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Strona wskazała, że uzupełniła brak formalny podania (uiściła opłatę skarbową), a nadal bez wyjaśnienia przyczyny nie otrzymała duplikatu decyzji. Przy piśmie z 26 maja 2025 r. Komendant Placówki SG w Mielniku przesłał ponaglenie organowi wyższej instancji wyjaśniając, że pouczył wnioskodawcę o treści art. 73 k.p.a., o możliwości zapoznania się w siedzibie organu z aktami sprawy zakończonej decyzją o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu i wykonania kopii decyzji. Dodał, że taki sposób udostępniania akt zawierają wytyczne Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej z 21 czerwca 2024 r. Postanowieniem z 5 czerwca 2025 r. Komendant Główny Straży Granicznej uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W jego ocenie nie doszło do bezczynności organu, gdyż przepis art. 73 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że wgląd w akta sprawy, w tym realizacja uprawnień w postaci sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów musi mieć miejsce w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu, gdyż wartością nadrzędną jest bezpieczeństwo dokumentów. Poza tym strona może to uprawnienie zrealizować również z pomocą pełnomocnika lub przedstawiciela. Przepisy prawa nie dają organowi podstaw do sporządzania odpisów (kopii) akt i wysyłania ich stronie na wskazany adres. W przedmiotowej sprawie, zdaniem KG SG, organ udzielił stronie odpowiedzi na wniosek w piśmie z 6 marca 2025 r. przedstawiając swoje stanowisko i podkreślając prawo dostępu do akt w siedzibie organu. Nie powstało więc po stronie organu zaniechanie odpowiadające definicji bezczynności. Skargę na bezczynność Komendanta Placówki SG w Mielniku złożył do sądu administracyjnego A. M. Podkreślił uzupełnienie braków wniosku, do których został wezwany, pomimo czego do chwili wniesienia skargi nie otrzymał duplikatu decyzji. W jego ocenie na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. jest uprawniony do wystąpienia o wydanie urzędowo poświadczonego odpisu decyzji, a nie jedynie wglądu w akta sprawy. Organ tymczasem, nie rozpoznając jego wniosku i nie wydając decyzji, pozostaje w bezczynności, gdyż upłynęły już terminy na jej załatwienie wynikające z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane do tej pory we własnych pismach oraz wynikające z postanowienia KG SG, który rozpoznał ponaglenie skarżącego. Dodał, że postanowienie to zostało zaskarżone do WSA w Warszawie. W trakcie postępowania przed sądem wezwano organ do uzupełnienia materiałów sprawy o dowody doręczenia stronie odpowiedzi na jej wnioski (pism z 6 marca 2025 r. i z 14 kwietnia 2025 r.), pisma strony z 20 marca 2025 r. wraz z załącznikami oraz załączników do wniosku z 17 lutego 2025 r. w postaci kopii paszportu i karty pobytu. Przy piśmie z 3 lutego 2025 r. organ wykonał wezwanie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga na bezczynność podlega uwzględnieniu. Przez bezczynność organu administracji publicznej uznaje się taki stan, w którym organ prowadzący postępowanie nie załatwia sprawy w terminie ustawowym wynikającym z art. 35 k.p.a. albo terminie ustalonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z art. 35 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3); załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 4). W kontrowanej sprawie przedmiotem żądania było uzyskanie dostępu do akt sprawy o zobowiązanie cudzoziemca (tj. skarżącego będącego obywatelem Uzbekistanu) do powrotu, przez przesłanie mu drogą pocztową decyzji kończącej to postępowanie. Zaznaczyć należy, że mimo niewskazania ani w pierwotnym wniosku z 17 lutego 2025 r., ani w ponownym z 17 marca 20205 r. - numeru decyzji bądź numeru sprawy – organ nie miał wątpliwości o jaką decyzję chodzi. Wnioskodawca podał bowiem oprócz swojego imienia i nazwiska dodatkowe dane przesyłając organowi kopię paszportu i karty pobytu. Numer sprawy, której wniosek dotyczy, organ sam zidentyfikował, o czym świadczy pismo z 14 kwietnia 2025 r. Przepisem, który reguluje kwestię dostępu do akt jest art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Kolejne regulacje precyzują sposób wykonywania tego prawa oraz obowiązki organu, i tak: według art. 73 § 1a k.p.a. czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu; art. 73 § 2 k.p.a. - strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony; jak stanowi zaś art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z treści powyższych regulacji wynika, że o ile rację ma organ wskazując na regulację art. 73 § 1a k.p.a. i podkreślając, iż czynności w postaci wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu, to jednak nie poświęcił organ dostatecznej uwagi treści art. 74 § 2 k.p.a. Tymczasem jak wskazuje się w orzecznictwie i judykaturze przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73, a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 (por. (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, SIP LEX teza 6 do art. 74, a także np. wyrok z 5 lutego 2020 r., II SAB/Go 191/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że każda odmowa udostępnienia stronie akt sprawy (dokumentów z akt sprawy), tj. także odmowa wyłącznie ze względu na formę w jakiej żądane jest udostępnienie, powinna być załatwiona w sposób procesowy wskazany w art. 74 § 2 k.p.a., tj. przez wydanie postanowienia odmownego zaskarżalnego zażaleniem. W tych okolicznościach przesłanego stronie wyjaśnienia powodów nieudostępnienia, w sposób w jaki skarżący żądał, decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (pisma z 6 marca 2025 r. i z 14 kwietnia 2025 r.) – nie można uznać za prawidłowe pod względem procesowym załatwienie sprawy udostępnienia dokumentów z akt sprawy. O ile powoływanie się przez organ na zasadę udostępniania akt sprawy w siedzibie organu w obecności jego pracownika (art. 73 §1a k.p.a.) nie jest co do zasady obarczone błędem, bo taki sposób załatwienia dostępu do akt sprawy przewiduje ustawa procesowa, o tyle nie w każdym przypadku informacja o takiej formie dostępu jest wystarczającym i adekwatnym załatwieniem żądania dostępu, ubezskuteczniającym zarzut pozostawania organu w bezczynności (vide art. 74 § 2 k.p.a. ). Tymczasem organ nie pozostaje w bezczynności nie wówczas, gdy podejmuje jakiekolwiek działanie przewidziane prawem, ale wówczas, gdy podejmuje działanie przewidziane prawem i adekwatne do przedmiotu żądania. W sprawie niniejszej organ nie zastosował prawidłowego działania przewidzianego prawem dla odmowy udostępnienia dokumentów z akt sprawy w żądanej formie, jak też zbyt powierzchownie potraktował przedmiot żądania. Przyczyniło się to do pozostawania w bezczynności w momencie wniesienia skargi, mimo podjęcia przez organ prób wyjaśnienia stronie swojego stanowiska. Bezczynność ta wystąpiła w dwóch aspektach: po pierwsze zaledwie pismem procesowym odmówił organ udostępnienia decyzji z akt sprawy w formie przesłania jej na adres skarżącego, zamiast wydać postanowienie odmowne z art. 74 § 2 k.p.a.; po drugie nie zauważył organ, że o ile w piśmie z 17 lutego 2025 r. skarżący zawnioskował o duplikat decyzji, co mogło wywoływać pewne wątpliwości czy skarżący żąda kopii czy formy uwierzytelnionej, to wątpliwości te rozwiała treść ponowionego wniosku z 17 marca 2025 r., w którym skarżący wyraźnie sformułował żądanie udostępnienia "uwierzytelnionej kopii decyzji" - uzasadniając to swoim ważnym interesem, a nadto wskazał na treść art. 73 § 2 k.p.a. W tych okolicznościach, jeśli organ konsekwentnie podtrzymywał stanowisko o odmowie wydania decyzji, to właściwą formą i trybem załatwienia żądania, otwierającymi stronie drogę kontroli instancyjnej - powinno było być postanowienie odmowne wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Takiego postanowienia organ nie wydał. Cech postanowienia, o którym mowa w ww. przepisie, nie zawiera ani pismo z 6 marca 2025 r. wzywające do uzupełnienia braków formalnych wniosku (nota bene organ wezwał do uzupełnienia braków – danych znajdujących się w przedłożonej wraz z wnioskiem kopii paszportu i karcie pobytu oraz w przedłożonym pełnomocnictwie zawierającym numer paszportu wnioskodawcy), ani pismo z 14 kwietnia 2025 r. zawierające informację o treści art. 73 k.p.a. i miejscu znajdowania się akt sprawy, z których miałaby być wydana uwierzytelniona kopia decyzji zobowiązującej skarżącego do powrotu. Żadne z tych pism nie zawiera wskazania na art. 74 § 2 k.p.a., jednoznacznego sformułowania odpowiadającego rozstrzygnięciu odmownemu odnoszącemu się wprost do formy żądania (poza pouczeniem o prawie zapoznania się z aktami osobiście w siedzibie organu), a także nie zawierają pouczeń o możliwości zaskarżenia czy uzasadnienia konkretnego powodu niewydania dokumentu w żądanej formie. Powody zaniechania organu wynikają co prawda pośrednio z postanowienia rozpoznającego ponaglenie, gdzie wskazuje się na bezpieczeństwo dokumentów, ale w sprawie ze skargi na bezczynność sąd nie bada zasadności tej argumentacji. Może to nastąpić dopiero podczas kontroli legalności rozstrzygnięcia procesowego wydanego na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. W sprawie ze skargi na bezczynność sąd bada jedynie, czy organ powinien był podjąć w stosunku do strony czynność przewidzianą prawem, adekwatną do treści jej żądania. W sprawie niniejszej organ tego obowiązku zaniechał, co odpowiada definicji bezczynności. W ocenie sądu istniały podstawy do załatwienia wniosku strony bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), gdyż – jak wynika z nadesłanych dokumentów i stanowiska organu - nie było potrzeby gromadzenia materiału dowodowego i dokonywania dodatkowych czynności wyjaśniających. Jeszcze raz należy wskazać, że merytoryczne powody nieudostępnienia dokumentu z akt sprawy pozostają poza kontrolą sądu w sprawie ze skargi na bezczynność. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm), dalej: p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 "a" p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Ustalenie, że wniosek strony o wydanie uwierzytelnionej kopii decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu nie został załatwiony w przewidzianej prawem formie w momencie wniesienia skargi i stan ten trwa do dnia wyrokowania – uzasadniało orzeczenie w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do załatwienia tego wniosku zgodne z wytycznymi i oceną prawną sądu sformułowanymi w niniejszym uzasadnieniu. Zakreślony termin 7-dniowy zrealizuje – w ocenie sądu - przesłankę niezwłoczności, o której mowa w art. 35 § 1 k.p.a. W punkcie 2 i 3 wyroku sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowanym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. W tej kwestii należy co prawda odnotować, że wniosek wpłynął do organu 25 lutego 2025 r., a zatem upłynął prawie rok od tej czynności, jednak w tym czasie organ ustosunkowywał się w krótkich terminach do pism skarżącego (wniosek z 17 lutego 2025 r., który wpłynął do organu 25 lutego 2025 r. – pismo organu z 6 marca 2025 r.; wniosek ponowiony z 17 marca 2025 r., który wpłynął do organu 20 marca 2025 r. – odpowiedź udzielona 14 kwietnia 2025 r.), a po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia (w maju 2025 r.) i jego rozpoznaniu przez organ wyższej instancji w sposób aprobujący stanowisko organu niższej instancji (w czerwcu 2025 r.) – skarżący dopiero w październiku 2025 r. wniósł skargę na bezczynność. Nie może też ujść uwadze, że stanowisko Komendanta Placówki SG w Mielniku, konsekwentne choć błędne pod względem procesowym, zostało podtrzymane przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, co wskazuje że choć zaniechanie było niezgodne z prawem, to jednak nie wynikało z celowego powstrzymywania się od działania i nie było nacechowane złą wolą. Dodatkowo wynikało z obowiązku zastosowania się przez organ do wytycznych Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej z 21 czerwca 2024 r. dotyczących stosowania art. 73 k.p.a., co Komendant Placówki SG w Mielniku wskazał w piśmie z 26 maja 2025 r. przekazującym ponaglenie organowi wyższej instancji. Mając więc na uwadze sposób funkcjonowania Straży Granicznej jako formacji schierarchizowanej, fakt realizowanych wytycznych przełożonego oraz zaakceptowanie prezentowanego stanowiska przez Komendanta Głównego SG - zaniechania w sprawie niniejszej nie można zakwalifikować jako noszącego cechy rażącego naruszenia prawa, mimo dostrzeżenia długotrwałości niezałatwienia wniosku skarżącego w formie przewidzianej prawem procesowym. W skardze nie zawarto wniosku o wymierzenie grzywny bądź przyznanie sumy pieniężnej, a wyżej wskazane okoliczności dotyczące kwalifikacji powstałej bezczynności wykluczają również – w ocenie sądu – orzeczenie tych środków z urzędu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ jest stwierdzenie wystąpienia bezczynności i zobowiązanie do załatwienia wniosku w terminie 7-dniowym, co zagwarantuje skarżącemu tzw. sprawiedliwość proceduralną. Krótki termin wyznaczony organowi zapewni szybkie uzyskanie orzeczenia, które będzie podlegało kontroli instancyjnej i sądowej. Wówczas dopiero możliwa będzie ocena argumentów merytorycznych prezentowanych przez organ. Spodziewać się też należy, że po zapoznaniu się motywami niniejszego orzeczenia organ będzie przykładał większą uwagę do rozpoznawania podobnych wniosków w przyszłości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego równowartość wpisu od skargi w kwocie 100 zł (pkt 4 wyroku). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.