II SAB/Bk 14/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi A. Z.-K. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 zł (słownie: trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: S. P. w dniu 5 sierpnia 2007 r., w oparciu o treść art. 73 §1 i 2 kpa w zw. z art. 75§1, 76, 78, 79 i 81 kpa oraz art. 125 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału Wojewódzkiego w B. Inspektoratu w S. wniosek o wydanie z zasobów archiwalnych organu uwierzytelnionych odpisów deklaracji rozliczeniowych z opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od dnia 1 grudnia 1987r. do dnia 30 listopada 1988r., przedkładanych organowi przez Spółdzielnię Inwalidów "[...]" w B. lub umożliwienie mu wzglądu do deklaracji rozliczeniowych. W uzasadnieniu wniosku podał, że dokumenty te są mu potrzebne do wniosku o ponowne przeliczenie świadczenia rentowego lub wniosku o wznowienie postępowania sądowego przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w sprawie wysokości świadczenia. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 16 sierpnia 2007r.. poinformował S. P., że w aktach płatnika składek Spółdzielni Inwalidów "[...]" w B. brak jest deklaracji rozliczeniowych za wskazany przez niego okres w związku z czym nie jest możliwe zadośćuczynienie jego żądaniu. Pismem z dnia 21 sierpnia 2007 r. S. P. ponowił wniosek o umożliwcie mu wglądu do deklaracji rozliczeniowych z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres wymieniony w pierwotnym wniosku lub przesłanie uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów, gdyż w jego ocenie udzielona przez organ odpowiedź na jego wniosek jest niepełna i niewystarczająca. Organ pismem z dnia 24 sierpnia 2007r. ponownie poinformował wnioskodawcę, że w aktach płatnika składek Spółdzielni Inwalidów "[...]" w B., brak jest deklaracji rozliczeniowych za wskazany przez niego okres, w związku z czym nie jest możliwe zarówno wykonanie uwierzytelnionych kopii, jak i umożliwienie ich przeglądania. Pismem z dnia 27 sierpnia 2007r. wnioskodawca zmodyfikował swój wniosek i wniósł o wydanie z zasobów archiwalnych organu rentowego jakichkolwiek uwierzytelnionych kserokopii dokumentów księgowych potwierdzających uiszczenie przez Spółdzielnię Inwalidów "[...]" w B., składek na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 1987r. do grudnia 1992r., w tym za okres 1987/1988 z dokumentacji księgowej utworzonej przez organ rentowy lub umożliwienie mu sporządzenie uwierzytelnionych odpisów z tych dokumentów. Organ w odpowiedzi na powyższe, w oparciu o treść art. 50 §1 w zw. z art. 73 §1 i 2 i art. 64 §2 kpa, wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie postępowania w związku z którym organ jest obowiązany wykonać uwierzytelnione odpisy dokumentacji Spółdzielni Inwalidów "[...]" w B. oraz wskazanie ważnego interesu strony w uzasadnieniu wniosku, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca podał, że jego interesem jest ubieganie się o ponowne przeliczenie świadczenia i uzyskanie zwiększonej o około 1,77% renty na podstawie faktycznie uzyskanego wynagrodzenia, od którego pracodawca odprowadził składki na ubezpieczenie społeczne. Dokumenty płacowe – kserokopie deklaracji o opłacanych składkach na ubezpieczenie społeczne lub kserokopie dokumentów wtórnych, sporządzonych na podstawie zniszczonych przywołanych deklaracji rozliczeniowych, posłużą do opracowania stosownego wniosku o ponowne przeliczenie jego renty lub wznowienie postępowania w sądzie. Pismem z dnia 14 września 2007 r. organ poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 73 §1 i 2 kpa prawo przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów oraz prawo żądania sporządzania z nich uwierzytelnionych odpisów służy stronie. Wnioskodawca nie jest stroną postępowania w rozumieniu przepisów kpa, gdyż dokumenty księgowe płatnika składek Spółdzielni Inwalidów "[...]" nie zawierają informacji o wysokości jego wynagrodzenia i odprowadzanych z tego tytułu składkach. Dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego i płatnika składek mogą być udostępnione na wniosek osoby fizycznej której dotyczą informacje zawarte na kontach. Końcowo organ podał, że wniosek z dnia 5 sierpnia 2007r. został załatwiony zgodnie z żądaniem i sprawa została ostatecznie załatwiona pismem z dnia 24 sierpnia 2007r. Dlatego też pismo wnioskodawcy z dnia 27 sierpnia 2007r. nie mogło być potraktowane jako modyfikacja wniosku z dnia 5 sierpnia 2007r. Kolejnym wnioskiem z dnia 12 grudnia 2007r. S. P. powołując się na treść art. 61 Konstytucji RP oraz treść przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej i kodeksu postępowania administracyjnego wniósł o wydanie z zasobów archiwalnych organu uwierzytelnionych odpisów deklaracji rozliczeniowych za okres od dnia 1 stycznia 1987r. do dnia 31 grudnia 1992r. o opłacanych składkach na ubezpieczenie społeczne i źródłach ich finansowania, przedkładanych organowi przez Spółdzielnię Inwalidów "[...]" w B. lub uwierzytelnionych kserokopii wtórnych dokumentów księgowych powstałych na bazie przywołanych deklaracji. Organ w odpowiedzi na ten wniosek, pismem z dnia 12 grudnia 2007r. ponownie poinformował, że nie może zastosować się do prośby wnioskodawcy, gdyż w aktach płatnika brak jest deklaracji rozliczeniowych za wskazany okres. Istnieją wyłącznie dokumenty księgowe potwierdzające wysokość należnych od płatnika składek i wysokość opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Te dokumenty jednak mogą być udostępnione jedynie osobie uprawnionej do działania w imieniu płatnika a więc takiej, której można przypisać podmiot strony postępowania. Z informacji posiadanych przez organ nie wynika, aby wnioskodawca posiadał uprawnienia do działania w imieniu płatnika składek. Ostatecznie S. P. wywiódł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, tj. nie wydaniu uwierzytelnionych odpisów deklaracji rozliczeniowych lub wtórnych dokumentów księgowych z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres od dnia 1 stycznia 1987r. do dnia 31 grudnia 1992r. przedkładanych organowi rentowemu przez Spółdzielnię Inwalidów "[...]’ w B. i nie wydaniu decyzji wraz z uzasadnieniem o przyczynach nie rozpoznania jego wniosku z dnia 12 grudnia 2007r. Wskazując na powyższe wniósł o nakazanie organowi wydania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 12 grudnia 2007r., wymierzenie organowi kary grzywny, tj. nawiązki na rzecz "S. Funduszu Lokalnego" oraz obciążenie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że w dniu 12 grudnia 2007r. wystąpił z wnioskiem do organu rentowego o udostępnienie i wydanie uwierzytelnionych dokumentów, które mają mu posłużyć do opracowania i przedłożenia wniosku o ponowne ustalenie renty. Organ w odpowiedzi na ten wniosek zamiast wydania decyzji, której wydanie umożliwiłoby skarżącemu wniesienie odwołania do organu drugiej instancji, pismem z dnia 12 grudnia 2007r. odmówił wydania żądanych dokumentów. Dlatego też w ocenie skarżącego organ naruszył art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia na etapie postępowania administracyjnego. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podniósł, że kilkakrotnie wyjaśnił skarżącemu zarówno zasady postępowania obowiązujące w zakresie udzielania informacji o danych zgromadzonych na koncie płatnika, jak również o okolicznościach ustalonych w związku z badaniem archiwizowanej dokumentacji płatnika i ustaleniem, że organ nie dysponuje dokumentami żądanymi przez skarżącego. Końcowo organ podniósł, że bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż informacje gromadzone przez organ rentowy na kontach płatników i ubezpieczonych nie mają waloru informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie jest zasadna. Wobec wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia na etapie postępowania administracyjnego, Sąd w pierwszej kolejności, przed merytoryczną oceną zasadności skargi rozważył kwestię jej dopuszczalności. Zgodnie z treścią art. 52 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia zgodnie z §2 art. 52 w/w ustawy należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Ustawa ta procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje w sposób kompleksowy. Regulacja ta nie zawiera jednak przepisów które dotyczyłyby bezczynności. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się kpa – art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że brak uregulowania w zakresie bezczynności w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej nie skutkuje swoistym automatyzmem w stosowaniu w takiej sytuacji przepisów procedury administracyjnej. Ustawa bowiem, tak jak wskazano powyżej, odsyła do kpa tylko w zakresie wydania decyzji, dlatego też nieuprawnionym byłoby twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielania informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie kpa (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2006r., sygn. akt IISAB/Wa 1/06, lex nr 197599). Przechodząc do merytorycznych motywów wyroku wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tego przepisu informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", którego definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Pewną pomocą dla określenia znaczenia "sprawy publicznej" może służyć katalog zawarty w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej w którym wymieniono szereg kategorii informacji stanowiących informację publiczną, wyliczenie to jednak ma charakter przykładowy. Niemożliwe jest zatem zdefiniowanie informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też przy wykładni tego pojęcia należy posłużyć się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie a także wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych oraz wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów (vide: postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002r., sygn. akt IISAB 105/02, lex nr 137863 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2007r., sygn. akt IISA/Wa 69/07, lex nr 344225). W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 12 grudnia 2007r. sformułował żądanie udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z zasobów archiwalnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uwierzytelnionych odpisów deklaracji rozliczeniowych za okres od dnia 1 stycznia 1987r. do dnia 31 grudnia 1992r. o opłacanych składkach na ubezpieczenie społeczne i źródłach ich finansowania przedkładanych organowi przez Spółdzielnię Inwalidów "[...]’ w B. lub uwierzytelnionych kserokopii wtórnych dokumentów księgowych powstałych na bazie przywołanych deklaracji w celu opracowania wniosku o ponowne przeliczenie renty. W skardze skierowanej do Sądu zarzucił, że organ błędnie w odpowiedzi na ten wniosek zamiast wydania decyzji, pismem odmówił wydania żądanych dokumentów. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodziły podstawy do zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z 12 grudnia 2007r. albowiem analiza akt wskazuje, iż wniosek ten został na bieżąco załatwiany w ustawowym terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej (organ udzielił odpowiedzi w tym samym dniu w którym wpłynął wniosek, tj. 12 grudnia 2007r.). Legalności działania organu nie podważa zarzut, dotyczący niewłaściwego załatwienia wniosku. Udzielenie informacji publicznej może nastąpić na wiele sposobów a forma decyzji administracyjnej wymagana jest jedynie wówczas gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 – (art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej": należy rozumieć sytuację w której organ posiada informację o charakterze publicznym ale jej nie udostępnia bo, np. prawo do informacji ograniczone jest przepisami o informacji niejawnej oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych – art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w sytuacji, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Organ odmawiając udzielenia informacji publicznej skarżącemu ze wskazaniem, że nie posiada żądanej przez niego dokumentacji nie musiał wydawać decyzji administracyjnej a mógł to uczynić w dowolnej formie, dopuszczalną i wystarczającą formą było udzielnie pisemnej odpowiedzi. Zaznaczyć przy tym należy, że w sytuacji w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać żądanych informacji bo ich nie ma, odpowiedź organu należy traktować jako udzielenie informacji a nie jako bezczynność organu. W przeciwnym razie, w sytuacji gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem zobowiązać organu do udzielenia informacji, której nie ma (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2006r., sygn. akt IISAB/Wa 48/06, lex nr 271609). Pisemna forma odpowiedzi organu na wniosek skarżącego z dnia 12 grudnia 2007r. była formą wystarczającą również i z tego powodu, że wniosek ten nie zawierał żądania udzielenia informacji publicznej czyli informacji o sprawach publicznych. Żądanie objęte wnioskiem dotyczyło bowiem informacji, które miały służyć skarżącemu w jego indywidualnej spawie dotyczącej ponownego przeliczenia wysokości renty. Wnioski takie, co wykazano powyżej, nie mają charakteru informacji publicznej. Skoro żądanie strony nie stanowiło żądania udzielenia informacji publicznej, to nie było podstaw do wydawania decyzji, wystarczające w takiej sytuacji jest poinformowanie wnioskodawcy pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2003r., sygn. akt IISA/Gd 1153/03, nr lex 299295). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 w zw. z art. 210§1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z §18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).