II SAB/Bk 146/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby oddala skargę A. K. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w postaci braku złożenia jej propozycji służby w służbie celno – skarbowej. Wyżej wymieniona pełniła służbę w Izbie Celnej w B. jako młodszy rachmistrz celny. W dniu [...] maja 2017 r. doręczono jej pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. od dnia [...] czerwca 2017 r. Skarżąca przyjęła złożona jej propozycję, jednocześnie starając się w trybie odwoławczym doprowadzić do anulowania propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w służbie cywilnej. Złożone odwołanie oraz wezwanie do złożenia propozycji służby z [...] maja 2017 r. zostały odmownie załatwione pismami organu, w których wskazywano na autonomiczne prawo organu w zakresie rodzaju propozycji zatrudnienia, tj. na podstawie umowy o pracę albo pełnienia służby. Po złożeniu zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed [...].06.2017 r.) na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie skierowanego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej i uzyskaniu negatywnej odpowiedzi w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. skarżąca w dniu [...] września 2017 r. wniosła przedmiotową skargę na bezczynność. Prezentowała stanowisko, że Dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej w B. miał obowiązek przedstawienia jej propozycji służby na podstawie ustawy wprowadzającej KAS a w szczególności art. 165 ust. 7 tej ustawy jako, że była ona funkcjonariuszem służby celnej a nie cywilnym pracownikiem. Służbę pełniła od 2004 r., od [...] marca 2017 r.– w Izbie Administracji Skarbowej w B. Propozycji służby w miesiącu maju 2017 r. nie otrzymała a pismem z [...] maja, będącym faktycznie decyzją o zwolnieniu ze służby utraciła status funkcjonariusza, stając się pracownikiem cywilnym. W ocenie skarżącej treść regulacji art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS pozwalały jedynie Dyrektorowi KAS na przedstawienie funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji służby a pracownikom cywilnym propozycji pracy. W stosunku do niej, jako funkcjonariusza celnego nie przedstawiono propozycji służby, dlatego organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że sprawa z opisanej wyżej skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS podniósł, iż kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenie funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Dyrektora, skoro stosunek służbowy skarżącej przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, to bezzasadne jest twierdzenie o bezczynności organu, polegającej na braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2017 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony Związek Z. z siedzibą w O. Uczestnik postępowania poparł skargę, przy tym złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia innej skargi A. K. – na propozycję zatrudnienia z dnia [...] maja 201 7r. Wniosek ten został oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Odnośnie wniosku o zawieszenie postępowania, to podlegał on oddaleniu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30.08.2002 r. (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1369), dalej jako p.p.s.a. Przepis ten pozwala (nie nakazuje) sądowi na zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu żadna zależność wyniku zawisłej przed tutejszym sądem sprawy ze skargi na przedstawioną propozycję zatrudnienia a rozstrzygnięciem skargi niniejszej na bezczynność w postaci braku przedstawienia warunków służby, nie zachodzi. Celem bowiem skargi na bezczynność jest doprowadzenie organu do podjęcia określonej czynności organu. Fakt, że ewentualnie skarżąca by podjęła (jak uzasadniała wniosek) decyzję o cofnięciu skargi niniejszej, nie stanowi zależności procesowej wpływu innej sprawy na wynik postępowania w sprawie, w której wniosek o zawieszenie złożono. Dlatego wniosek o zawieszenie podlegał oddaleniu. Zdaniem Sądu wymogi formalne wniesienia skargi na bezczynność zostały spełnione, skarga została poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 – 3 p.ps.a. Także Sąd uznał dopuszczalność drogi sądowej przedmiotowej skargi na bezczynność nie podzielając stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę co do niedopuszczalności kontroli sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak stanowi § 2 pkt 1 – 7 obejmuje skargo na: 1. decyzje adminisracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne określone w pkt1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powoływanych ustaw; 4a ) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanie w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z mocy tegoż art. 3 § 2 pkt 8 i 9 kontrola ta obejmuje także skargi na: - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a (pkt.8); - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, v i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt. 9). Jak wyżej wskazano, przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku przedstawienia skarżącej propozycji służby, podczas gdy przedstawiono jej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Obydwie te instytucje podlegają regulacji ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z 16.11.2016 r. (Dz. U. 2016, 1948), dalej jako pwuKAS. W praktyce tutejszego Sądu jego kontroli były poddane pisemne propozycje zatrudnienia wydane dotychczasowym funkcjonariuszom na podstawie art. 167 ust. 7 powołanej ustawy. Składy orzekające sądu jednolicie oceniły, że stanowią one akt administracyjny w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko to obszernie uzasadniły (vide np. wyroki w sprawie II SA/Bk 552/17, II SA/Bk 553/17, II SA/Bk 554/17, II SA/Bk 562/17, II SA/Bk 592/17, II SA/Bk 600/17 – dostępne w centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia .nsa.gov.pl.). Orzekający w sprawie niniejszej Sąd w całości ocenę tę podziela. Akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa objęte przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegają kontroli sądów administracyjnych. Dlatego kognicja tych sądów obejmuje także skargi na bezczynność w przypadkach niepodjęcia takich aktów. Sama dopuszczalność skargi na bezczynność nie oznacza jej merytorycznej słuszności i zasadności. Nie ma racji skarżąca w dowodzeniu , że w sytuacji gdy była w okresie obowiązywania ustawy pwu KAS funkcjonariuszem celnym, to Dyrektor KAS uprawniony był i zobowiązany do przedłożenia jej, na podstawie art. 165 ust. 7, jedynie propozycji służby określającej warunki służby. Brzmienie tego przepisu w powiązaniu z pozostałymi przepisami wprowadzającymi ustawę o KAS do takiego wniosku nie prowadzi. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 p.w.u.KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem, wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają: - z dniem [...] sierpnia 2017r., jeżeli osoby te do [...] maja 2017r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; - po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. Z zastrzeżenia wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Ta ostatnia sytuacja (możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby) nie jest przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej. Wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy odczytywany przez skarżącą jako ten, który wyznacza odpowiedniość złożenia funkcjonariuszowi wyłącznie propozycji pełnienia służby, jest zdaniem Sądu, wyrazem porządkującym kwestię kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Użycie tego wyrazu nie byłoby potrzebne, gdyby w świetle art. 165 ust. 7 istniał obowiązek składania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby wyłącznie pracownikom urzędów skarbowych i funkcjonariuszom oddziałów celno – skarbowych tj. grupom zatrudnionym w tych jednostkach, dla których pracodawcą i przełożonym jest dyrektor izby administracji skarbowej, gdyż niepotrzebne byłoby porządkowanie kto komu składa propozycję. Przepis jednak art. 165 ust. 7 dotyczy także pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio". Znaczenie spójnika "albo" wymaga przypomnienia zasad składni języka polskiego. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Skarżącej przedstawiono propozycję zatrudnienia, dlatego organ nie pozostawał w bezczynności opisanej przez skarżącą jako polegającą na nieprzedstawieniu propozycji służby. Jak wyżej wyłożono – organ nie mógł przedstawić i tej i tej propozycji. Również nie miał obowiązku przedstawienia jej wyłącznie propozycji służby i warunków tej służby. Trojaki sposób uregulowania dotychczasowego stosunku służby skarżącej poprzez wybór jednej z trzech możliwości (przedstawienie propozycji stosunku służby, przedstawienie warunków umowy o pracę lub nieprzedstawienie żadnej propozycji zatrudnienia) stanowiło autonomiczne prawo dyrektora KAS. W stosunku do skarżącej skorzystał on z przedstawienia propozycji dalszego cywilnego zatrudnienia, nie pozostawał więc w bezczynności opisanej w skardze. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na organie wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a następnie, że obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnił. Jak wyżej wykazano Dyrektor KAS w B. nie miał ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej wyłącznie propozycji służby, a miał wybór sposobu uregulowania statusu skarżącej. Wybrał przedstawienie propozycji zatrudnienia, zatem nie pozostawał w bezczynności. Skarga podlegała oddaleniu o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30.08.2002 r. (DZ. U. z 2017, 1369).