II SAB/Bk 154/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. F. Z. w W. na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. do załatwienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącej P. F. Z. w W. z dnia [...] lipca 2017 r. w zakresie punktu 2 (w części zawartej w zdaniu drugim) i w zakresie punktu 3; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. na rzecz skarżącej P. F. Z. w W. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. P. F. Z. z siedzibą w W. (dalej: F.) zwróciła się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. przekazanie kserokopii wewnętrznych (ośrodkowych) dokumentów (zarządzeń, wytycznych, regulaminów, procedur itp.) obowiązujących w zakresie realizacji procedury przeciwdziałania przemocy w rodzinie "Niebieska Karta"; 2. udzielenie pisemnej informacji ilu pracowników realizuje w Ośrodku procedurę przeciwdziałania przemocy w rodzinie "Niebieskie karty" i jakie są zasady przydzielania tychże spraw dla poszczególnych pracowników? Czy i w ilu rodzinach ten sam pracownik socjalny prowadzi obecnie osobę doznającą i stosującą przemoc w tej samej rodzinie? 3. udzielenie pisemnej informacji w ilu rodzinach objętych procedurą "Niebieskie Karty" prowadzonych przez pracowników OPS w P. z inicjatywy Ośrodka (pracownika) w 2017 r. wniesiono o: wgląd w sytuację rodziny do sądu rodzinnego, zamknięcie procedury? Powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2017 r. (k. 13). W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Kierownik OPS w P. poinformował wnioskodawcę, powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, że z powodu licznych usprawiedliwionych nieobecności pracowników udostępnienie wskazanych informacji nastąpi do dnia [...] września 2017 r. W piśmie z dnia [...] września 2017 r. Kierownik OPS w P. poinformował wnioskodawcę w sposób następujący: - OPS nie posiada żadnych wewnętrznych (ośrodkowych) dokumentów (zarządzeń, wytycznych, regulaminów, procedur itp.) obowiązujących w zakresie realizacji procedury przeciwdziałania przemocy w rodzinie "Niebieskie Karty"; - w Ośrodku procedurę przeciwdziałania przemocy w rodzinie "Niebieskie Karty" realizuje 6 pracowników, powoływanie grup roboczych następuje przez przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego zgodnie z § 8.1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie procedury "Niebieskie Karty" oraz wzorów formularzy "Niebieska Karta"; - informacje o prowadzonych procedurach w ramach NK nie są informacją publiczną. F. wniosła skargę na bezczynność Kierownika OPS w P., w której zarzuciła naruszenie art. 4, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2017 r. Zdaniem skarżącej, organ udzielił informacji niepełnej, bowiem nie odniósł się i nie wyjaśnił przyczyn zignorowania pytania dotyczącego liczby rodzin, w których ten sam pracownik socjalny prowadzi jednocześnie pracę socjalną z osobą doznającą i stosującą przemoc, jak też bez wyjaśnienia ocenił informacje z punktu 3 wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. jako niestanowiące informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że w jej ocenie wszystkie zawnioskowane informacje mają charakter publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ww. ustawy, zwłaszcza że mają one charakter danych statystycznych a nie indywidualnych (spersonalizowanych). Tym samym nie naruszają prywatności osób fizycznych, co mogłoby stanowić podstawę do ograniczenia w udzieleniu tych informacji na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Zdaniem skarżącej, nie ma znaczenia dla kwalifikacji informacji fakt, iż procedura "Niebieskie Karty" co do zasady nie jest prowadzona w ramach postępowania administracyjnego. Treść żądanych informacji jednoznacznie zaś wskazuje, że dotyczą one sposobu funkcjonowania (kompetencji, działań) podmiotu pomocy społecznej, realizacji i sposobu wypełniania jego zadań, trybu przydzielania spraw. Nieudzielenie pełnej informacji publicznej stanowi zaś o bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako nieprawidłowo podpisanej (przez jednego członka zarządu zamiast dwóch, w tym skarbnika), ewentualnie o oddalenie skargi. Przedstawił szczegółowe, rozbudowane w stosunku do treści pisma z dnia [...] września 2017 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek, odpowiedzi na zadane przez Federację pytania, w tym przedstawił zasady kierowania spraw z kategorii "Niebieskie Karty" do pracowników socjalnych (zasady powoływania zespołu interdyscyplinarnego, tworzenia przez ten zespół grup roboczych, zadania pracownika socjalnego wynikające z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie procedury "Niebieskie Karty" oraz wzorów formularzy "Niebieska karta" (Dz. U. nr 209, poz. 1245). Odnosząc się do pytań, na które - zdaniem skarżącego - organ nie udzielił odpowiedzi, Kierownik OPS wskazał, że: - nieprecyzyjność pytania o ilość "prowadzonych" przez pracownika socjalnego osób doznających przemocy i stosujących przemoc w tej samej rodzinie "może budzić podejrzenie, że jakakolwiek odpowiedź będzie skutkowała skargą do sądu. Analizując jednakże procedurę NK, która zdaniem organu nie stanowi informacji publicznej, udzielono informacji w przedmiotowym zakresie pismem z dnia [...] września 2017 r."; - odpowiedź na pytanie 3 z wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. nie stanowi informacji publicznej. Organ także wywodził, z powołaniem się na przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, że procedura w ramach NK prowadzona jest przez zespół interdyscyplinarny, zaś członkowie zespołu oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań. Wnioskowane dane nie dotyczą sposobu funkcjonowania organu, np. ilości wizyt pracowników w środowisku w związku z realizacją procedury, ilości posiedzeń grup roboczych czy zespołu interdyscyplinarnego, dotyczą natomiast danych pochodzących z procedur. Dlatego nie mieszczą się w katalogi informacji publicznych z art. 6 ustawy. Także organ nie mógł wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bowiem dane zawnioskowane – w zakresie nieudzielenia odpowiedzi – nie są informacją publiczną. Organ podkreślił, że w sprawie nie może ujść uwadze, iż wniosek mógł dotyczyć jednostkowej sprawy (wskazał na osobę, której danych mógł dotyczyć oraz zbieżność czasową między pozostawaniem w toku sprawy tej osoby a złożonym wnioskiem o informację publiczną). W piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2017 r. F. wyjaśniła, że skarga została prawidłowo podpisana, bowiem wymaganie jednoczesnego działania dwóch członków zarządu, w tym skarbnika F., konieczne jest do składania skutecznych oświadczeń woli w sprawach majątkowych, co wynika wprost z § 18 ust. 6 i 7 Statutu F. Odnośnie pozostałych kwestii wskazała, że pytanie z punktu 3 wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. nie dotyczyło działań Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, ale działań własnych OPS podejmowanych w rodzinach, gdzie prowadzona jest procedura NK. Działania i zadania własne OPS, niezależnie od umocowania Zespołu, wynikają wprost z art. 9d11, a w szczególności ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, jak też § 3, § 5 i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie procedury "Niebieskie Karty" oraz wzorów formularzy "Niebieska Karta". Zdaniem skarżącej F. z przepisów tych wynika, co organ przemilcza, możliwość działania pracowników socjalnych niezależnie od działań Zespołów Interdyscyplinarnych, wnoszenia o wgląd w sytuację rodziny do sądu rodzinnego oraz możliwość inicjowania zamknięcia procedury NK. Jak wskazała F., każdy z członków Zespołu lub grupy roboczej ma możliwość wnoszenia o zakończenie procedury, o czym ostatecznie decyduje Zespół i właśnie liczby inicjowanych ww. działań przez pracowników OPS dotyczyło zapytanie. Za bezpodstawne oceniła skarżąca sugestie, iż jej zapytanie o udostępnienie informacji publicznej dotyczy konkretnej osoby, jednak potwierdziła otrzymywanie informacji o nieprawidłowościach w działaniu systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie na terenie właściwości organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem organ dopuścił się zarzucanej w niej bezczynności w zakresie załatwienia wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w części zapytania zawartego w zdaniu drugim punktu 2 tego wniosku i zapytania z punktu 3 wniosku. Przyznać należy rację skarżącej, że wniosek w powyżej wskazanym zakresie zawierał żądanie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: u.d.i.p., tj. informacji o działaniu organu pomocy społecznej (pracowników tego organu) w zakresie ciążących na nich zadań dotyczących realizacji programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie "Niebieskie Karty". Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.), do zadań własnych gminy należy w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w tym: 1) opracowanie i realizacja gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie; 2) prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie; 3) zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia; 4) tworzenie zespołów interdyscyplinarnych. Z kolei zgodnie z regulacjami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie procedury "Niebieskie Karty" (Dz. U. nr 209, poz. 1245), dalej: rozporządzenie, to pracownik socjalny jednostki pomocy społecznej jest podmiotem diagnozującym sytuację i potrzeby osoby, co do której istnieje podejrzenie, że jest dotknięta przemocą w rodzinie; udziela jej kompleksowych informacji o: możliwościach uzyskania pomocy, formach pomocy; organizuje niezwłocznie dostęp do pomocy medycznej; zapewnia osobie, co do której istnieje podejrzenie, że jest dotknięta przemocą w rodzinie, w zależności od potrzeb, schronienie; może prowadzić rozmowy z osobami, wobec których istnieje podejrzenie, że stosują przemoc w rodzinie, na temat konsekwencji stosowania przemocy w rodzinie oraz informuje te osoby o możliwościach przeciwdziałania i radzenia sobie z takimi zrachowaniami. Jak trafnie wskazała skarżąca, to m.in. na pracownikach socjalnych spoczywa obowiązek reagowania i zgłaszania sądowi opiekuńczemu sytuacji uzasadniających interwencję właściwych organów państwa z urzędu, a więc i sytuacji dotyczących przemocy w rodzinie, w rozumieniu tego pojęcia wskazanego w art. 2 pkt 2 ustawy jako "jednorazowe albo powtarzające się umyślne działanie lub zaniechanie naruszające prawa lub dobra osobiste osób wymienionych w pkt 1, w szczególności narażające te osoby na niebezpieczeństwo utraty życia, zdrowia, naruszające ich godność, nietykalność cielesną, wolność, w tym seksualną, powodujące szkody na ich zdrowiu fizycznym lub psychicznym, a także wywołujące cierpienia i krzywdy moralne u osób dotkniętych przemocą". Obowiązki te wynikają z art. 572 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego oraz z § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym wszczynając procedurę, podejmuje się działania interwencyjne mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa osobie, co do której istnieje podejrzenie, że jest dotknięta przemocą w rodzinie. Co więcej, jak stanowi §10 ust. 1 rozporządzenia, wszystkie działania są dokumentowane, zaś faktycznie zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, w ramach procedury NK członkowie zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej rozstrzygają o braku zasadności podejmowania działań. W kontekście powyższych regulacji dla sądu nie ulega wątpliwości, że pytanie o to, czy pracownik socjalny prowadzi osobę doznającą i stosującą przemoc w tej samej rodzinie, w ilu przypadkach to ma miejsce (zdanie drugie punktu 2 wniosku) oraz pytanie o to w ilu rodzinach objętych procedurą "Niebieskie Karty" wniesiono o wgląd w sytuację rodziny przez sąd rodzinny oraz o zamknięcie procedury - nie jest pytaniem o dane identyfikujące konkretne osoby (pracowników czy osoby objęte działaniem organu), nie jest też pytaniem spersonalizowanym (o konkretną osobę). Jest to zapytanie o ilość a więc, jak trafnie wskazuje skarżąca, o dane statystyczne, przy czym taki wniosek uprawniony jest niezależnie od tego, jaką wiedzę posiada organ administracji publicznej o ilości osób poddanych procedurze na obszarze jego właściwości i w jakiej nastąpiło to zbieżności czasowej z działaniami podejmowanymi w sprawie konkretnej osoby. Innymi słowy, zapytanie o dane mające charakter statystycznych, a dotyczące zasad i sposobu funkcjonowania organu i jego pracowników, niezależnie od wewnętrznej wiedzy organu co do osób wobec których te działania rzeczywiście są podejmowane, co do zasady nie będą stanowiły danych spersonalizowanych i z tego powodu niepodlegających udostępnieniu jako informacja publiczna, jeśli dotyczą ilości (liczby) a nie konkretnych osób wymienionych z imienia i nazwiska. Bezzasadne jest zatem powoływanie się przez organ na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem w zaistniałej w sprawie niniejszej sytuacji nie dochodzi do naruszenia zasady prywatności, gdyż nie o konkretne sprawy we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. zapytano. Zapytanie to sformułowane zostało ogólnie. Natomiast fakt, iż organ ma wewnętrzną wiedzę na temat konkretnych przypadków nie jest wystarczającą przesłanką odmowy udostępnienia informacji statystycznych nieodwołujących się do tych konkretnych przypadków w sposób umożliwiający osobom postronnym ich zidentyfikowanie. Po wtóre, niezrozumiały jest argument, iż niemożliwość udostępnienia żądanych informacji wynika z faktu, iż "pochodzą one z procedur", a więc nie dotyczą ilości wizyt pracowników z środowisku, ilości posiedzeń grup roboczych. Zdaniem sądu, fakt, iż procedura przeciwdziałania przemocy w rodzinie w trybie tzw. "Niebieskiej Karty" dotyczy konkretnych osób w trudnych sytuacjach życiowych nie oznacza, że z tego względu nawet dane mające charakter statystycznych, a pochodzących z tej procedury, nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. W ocenie składu orzekającego, co jeszcze raz należy podkreślić, zgłoszony wniosek o udostępnienie informacji publicznej w żaden sposób nie dotyczy danych spersonalizowanych, zaś ogólne dane liczbowe charakteryzujące pracę pracowników socjalnych niezawierające charakterystyki konkretnej sytuacji życiowej podopiecznych tego pracownika (czy w ogóle podopiecznego OPS) stanowią o funkcjonowaniu placówki, a tym samym są informacją publiczną niezależnie od tego, że "pochodzą z procedur". Tych argumentów nie podważają regulacje wskazane w odpowiedzi na skargę, tj. art. 9c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań. Zdaniem sądu, informacje zawnioskowane w zdaniu drugim punktu 2 wniosku oraz w punkcie 3 wniosku w żaden sposób nie zmierzają do nieuprawnionego ujawnienia informacji i danych, zaś ich uzyskanie nie stanowi o przełamaniu zasady poufności. Także, zdaniem sądu, bezskuteczne pozostają argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę odwołujące się do tego, iż to zespół interdyscyplinarny lub grupa robocza podejmują działania w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Jak wyżej wskazywano, regulacje dotyczące procedury w ramach "Niebieskiej Karty" zawierają również obowiązki sformułowane dla konkretnego pracownika socjalnego (np. § 11 rozporządzenia), przy czym faktycznie główny ciężar koordynacyjny tej procedury spoczywa na zespołach interdyscyplinarnych i grupach roboczych (art. 9b ustawy). Nie zmienia to jednak faktu, że udokumentowane działania pracowników socjalnych jak i zespołów oraz grup – w zakresie ogólnym, statystycznym – stanowią informację o sposobie funkcjonowania organu administracji publicznej, tj. bowiem ich funkcjonowanie jest wynikiem realizacji przez gminę jej zadań własnych (art. 6 ust. 2 ustawy), a zatem stanowią informację publiczną. W konsekwencji, w sytuacji gdy zażądane informacje stanowiące informację publiczną nie zostały udzielone jak też organ nie poinformował wnioskodawcy, iż takich informacji lub danych nie posiada, pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Zobowiązywało to sąd do stwierdzenia jej wystąpienia i zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. (w tym zakresie) na podstawie art. 149 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). W tym przedmiocie orzeczono jak w punktach 1 i 2 wyroku. Trafnie wskazano w skardze, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Natomiast na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji publicznej winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Podkreślić przy tym trzeba, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też wymijającej czy nieadekwatnej do treści wniosku (vide np. wyrok z dnia 28 września 2017 r., VIII SAB/Wa 43/17 oraz wyrok z dnia 11 stycznia 2018 r, VIII SAB/Wa 109/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której – zdaniem sądu – mimo zawnioskowania przez skarżącą o udostępnienie informacji mających walor informacji publicznych, organ ich nie udzielił wystosowując co prawda pismo informacyjne, jednakże z błędną i nietrafną argumentacją, co nie może zostać uznane za wypełnienie obowiązku załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd orzekł, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w sprawie niniejszej naruszono prawo w sposób oczywisty. Argumentacja organu z odpowiedzi na skargę, odwołująca się do braku cech publiczności zawnioskowanych informacji (w części objętej skargą) jest bezzasadna i niezrozumiała oraz dotyczy okoliczności niewynikających z wniosku i z przepisów prawa. Kwalifikowany charakter bezczynności wynika zatem z nie dość rzetelnego podejścia do treści wniosku, odwoływania się do okoliczności spoza jego treści, niewyjaśnienia stronie szerszych motywów nieudzielenia informacji publicznej w piśmie z dnia [...] września 2017 r., co skutkowało błędnym jego załatwieniem (de facto niezałatwieniem) w zaskarżonej części. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które to koszty składa się wyłącznie wpis od skargi.