II SAB/Bk 17/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie legalności budowy 1. zobowiązuje P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do rozpoznania wniosku B. K. i E. K. w przedmiocie wznowienia postępowania w terminie 30 dni od daty zwrotu akt, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. II SAB/Bk 17/14 UZASADNIENIE W dniu 13 grudnia 2013 r. B. i E. K. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako PINB) wniosek o wznowienie postępowania w sprawie legalności budowy budynku inwentarskiego na działce H. M. Postępowanie wskazane we wniosku zostało zakończone ostateczną decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], od której skarga została oddalona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2012r. w sprawie II SA/Bk 519/12. Jako podstawę wznowienia wskazano nową istotną okoliczność w sprawie istniejącą w dacie wydania decyzji a nie znaną organowi (uzyskanie wypisu z rejestru ewidencji gruntów), o której strona dowiedziała się w dniu 13 listopada 2013 r. Wniosek został przekazany PWINB jako organowi właściwemu w sprawie. PWINB w dniu 23 stycznia 2014 r. zawiadomił strony w trybie art. 36 § 2 k.p.a. o niemożności rozpoznania wniosku z uwagi na fakt, że przed NSA zawisłe jest postępowanie kasacyjne wobec zaskarżenia wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2012 r. Zażalenie B. K. na niezałatwienie sprawy w terminie, wniesione na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., zostało przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. załatwione odmownie. W skardze na bezczynność PWINB w B. B. K. zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 8, 39, 40 i 149 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o wznowieniu lub odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Jej zdaniem bez względu na zawisłe przed NSA postępowanie, organ miał możliwość i powinien orzec w przedmiocie wznowienia postępowania a ewentualnie po wznowieniu zawiesić dalsze postępowanie. Tymczasem bezpodstawnie organ nie wykonuje żadnych czynności. Skarżąca domagała się: zobowiązania organu do wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, orzeczenia rażącego charakteru bezczynności, zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwietnia sprawy w terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Powoływał się na ewentualny wpływ wyniku postępowania kasacyjnego na sprawę przedmiotową. Akcentował wykonanie przez organ obowiązku zawiadomienia strony o niemożności zakończenia postępowania, co eliminuje bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga pozostaje uzasadniona. Organ od daty wpłynięcia do niego (w dniu 23 grudnia 2013 r.) wniosku o wznowienie postępowania do chwili obecnej nie podjął żadnej czynności bezzasadnie utrzymując, że przeszkodą ku temu jest zawisłe przed NSA kasacyjne postępowanie od wyroku tutejszego sądu w sprawie legalności budowy. Stanowisko to nie znajduje umocowania prawnego. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej jest nieco odmienne od typowego postępowania przed organem administracji państwowej. Składa się bowiem z dwóch etapów: pierwszy dotyczy samego wniosku o wznowienie – organ bada czy pochodzi on od uprawnionego podmiotu, czy wnioskujący o wznowienie wskazuje ustawową podstawę wznowienia oraz czy zachowano termin na złożenie wniosku. Ten etap kończy się bądź wydaniem postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. (wznawiającego postępowanie), bądź postanowienia odmawiającego wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Dopiero pozytywne zakończenie tego etapu poprzez wydanie postanowienia wznawiającego otwiera kolejny etap, w którym organ merytorycznie orzeka po wznowieniu. Jak stanowi art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem w sprawie niniejszej PWINB jako właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie organ (art. 150 § 1 k.p.a.) winien był przystąpić, z zachowaniem terminów określonych w art. 35 § 1 – 3 k.p.a., do pierwszego etapu badania wniosku, tj. w pierwszej kolejności winien zbadać samą dopuszczalność wznowienia. Wobec zakresu badania nie stało temu na przeszkodzie postępowanie przed NSA. Strona we wniosku o wznowienie wskazała konkretną podstawę, na którą powołuje się oraz wyłożyła okoliczności zachowania, według niej, terminu na złożenie wniosku opartego na danej podstawie. Wymagany zakres badania na tym etapie był możliwy wobec dołączonych do wniosku dokumentów nawet bez akt administracyjnych znajdujących się w NSA. Nie było także żadnych przeszkód, by czasowo akta te "wypożyczyć" do czasu rozpoznania wniosku. Tymczasem organ ograniczył się do zawiadomienia strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu postępowania, które faktycznie nie było w ogóle prowadzone. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej dla zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego, od której skarga została oddalona i toczy się postępowanie kasacyjne - fakt zawisłości tego postępowania pozostaje obojętny i nie stanowi żadnej przeszkody w zakończeniu pierwszego etapu postępowania wznowieniowego. Organ administracji państwowej, który z powodu zawisłości postępowania kasacyjnego z powołaniem się na to postępowanie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie o wznowienie, pozostaje w bezczynności. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie (vide wyrok z dnia 19 listopada 2013 r., I SAB/Wa 590/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W sprawie niniejszej bezspornie PWINB pozostaje w bezczynności, bowiem nie podjął w sprawie żadnych czynności po wpłynięciu do organu wniosku małżonków K. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2012 r. Zatem skarga na bezczynność pozostawała uzasadniona, co obligowało sąd do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w określonym terminie. Jeszcze raz powtórzyć należy, że nie zachodzą żadne przeszkody prawne lub faktyczne do wydania pozytywnego postanowienia wznawiającego postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia odmawiającego wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Natomiast jeśli w ocenie organu w przypadku wznowienia wystąpiłaby przeszkoda prawna (w postaci toczącego się postępowania przed NSA) do prowadzenia drugiego etapu - "etapu merytorycznego rozpoznania", będzie mógł rozważyć organ – tak, jak wskazuje skarżąca – potrzebę i dopuszczalność ewentualnego zawieszenia postępowania wznowionego. Strona wówczas poprzez postępowanie skargowe nie zostanie pozbawiona kontroli zasadności ewentualnego zawieszenia. Orzekając w przedmiocie bezczynności, zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd administracyjny miał obowiązek dokonania oceny, czy bezczynność nosi charakter rażącego naruszenia prawa. Skład orzekający w sprawie niniejszej nie uznał, by bezczynność nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Jak przyjmuje się w orzecznictwie ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonych przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Pozbawiałoby to sensu art. 149 p.p.s.a., gdyż sąd przy takim założeniu nie byłby uprawniony do oceny charakteru naruszenia. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą do stwierdzenia bezczynności (lub przewlekłości postępowania). Rażące naruszenie prawa to naruszenie bezsporne, ponad miarę, zaistniałe bez jakichkolwiek uzasadnionych powodów i ze złamaniem wszelkich wymogów oraz przewidzianych prawem procedur (vide wyroki w sprawach II SAB/Bk 83/13 z dnia 20 maja 2014 r., II SAB/Bk 65/13 z dnia 8 października 2013 r., II SAB/Wr 14/14 z dnia 10 kwietnia 2014 r., CBOSA). W sprawie niniejszej bezczynności PWINB takich cech przypisać nie można, bowiem brak czynności nie był wynikiem celowego postępowania i złej woli organu, a podyktowany był błędną oceną prawną co do przeszkód prawnych do podejmowania czynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wznowienie. Zauważyć można, że nawet po wniesieniu skargi na bezczynność i przed sądem administracyjnym organ prezentował stanowisko zajęte w sprawie pozostając w błędnym przekonaniu. Także czasokres bezczynności nie był drastycznie długi, co również należało uwzględnić. W zaistniałej sytuacji sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Także okoliczności sprawy nie dawały sądowi powodów do ukarania organu grzywną z urzędu (strona nie zgłosiła takiego żądania). Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika bowiem nie obowiązek, a uprawnienie sądu do wymierzenia organowi grzywny z urzędu lub na wniosek. Brak ewidentnego, rażącego zawinienia organu a faktyczne błędne przekonanie o niemożności podejmowania czynności nie uzasadniają celowości i potrzeby wymierzenia grzywny. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 i 2 wyroku.