II SAB/Bk 177/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. s. J. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. do załatwienia wniosku W. S. s. J. z dnia [...] lipca 2020 r. w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W. S. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. zarzucając niezałatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] lipca 2020 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] lipca 2020 r. skarżący zwrócił się do ww. organu formułując prośbę w sposób następujący: "wnoszę o udzielenie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego w C. uznane za zasadne oraz częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z okresu od 01 stycznia 2018 r. do dnia 1 lipca 2018 r., w formie papierowej i przesłania pocztą żądanej informacji". Wniosek wpłynął do organu [...] lipca 2020 r. Odpowiadając na wniosek organu w piśmie z [...] lipca 2020 r. poinformował stronę, że we wskazanym okresie w sposób pozytywny Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. rozstrzygnął dwie skargi. W dniu [...] lipca 2020 r. W. S. wywiódł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Wskazał w niej, że wnioskował o udostępnienie kopii odpowiedzi udzielonych na skargi osadzonych w formie papierowej. Wniosek ten organ rozpatrzył niewłaściwie, nieprawidłowo stosując przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przy nadesłanym piśmie z [...] lipca 2020 r. stanowiącym odpowiedź organu na wniosek nie udostępniono żądanych informacji, mimo że stanowią informację publiczną. Skargę na bezczynność przy piśmie z [...] sierpnia 2020 r. organ odesłał stronie wskazując, że nie pośredniczy w przekazywaniu korespondencji między osadzonymi a sądem administracyjnym. W tych okolicznościach skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu akt sprawy wraz ze skargą (przy wniosku przesłał do sądu skargę). Wniosek ten został uwzględniony przez tutejszy sąd postanowieniem z 29 października 2020 r. w sprawie II SO/Bk 2/20, od którego zażalenie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 9 lutego 2021 r. w sprawie III OZ 71/21. W odpowiedzi na skargę na bezczynność organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśnił, że skarżący najpierw w piśmie z [...] czerwca 2020 r. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej skarg osadzonych, na który to wniosek otrzymał odpowiedź w piśmie z [...] czerwca 2020 r. Następnie [...] lipca 2020 r. wystąpił z podobnym wnioskiem, na który również otrzymał odpowiedź – w piśmie z [...] lipca 2020 r. W obydwu przypadkach udzielono odpowiedzi zgodnej z wnioskiem. W dniu [...] sierpnia 2020 r. do organu wpłynęło kolejne pismo W. S., adresowane tym razem do WSA w Białymstoku. Z uwagi na to, że zdaniem organu dotyczyło ono odpowiedzi na wniosek z [...] lipca 2020 r., zostało zakwalifikowane do rozpatrzenia zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. poz. 647), wedle którego sprawy takie załatwiają kierownicy tych jednostek (§ 2). Z uwagi na to, że przepisy wskazanego rozporządzenia nie przewidują pośredniczenia w przekazywaniu skarg między osadzonymi a adresatami pism, pismo zwrócono bez pozostawiania kopii w aktach sprawy. Organ wskazał, że strona od początku pobytu w jednostkach penitencjarnych złożyła 568 skarg i wniosków, w tym 293 skargi i wnioski w 2020 r., dlatego "może zbyt pospiesznie doszło do zakwalifikowania pisma do trybu przewidzianego przepisami ww. rozporządzenia". Jednakże działania podejmowane przez W. S. nie mają związku z odbywaniem przez niego kary pozbawienia wolności, a mają na celu utrudnianie pracy organu i wyczekiwanie popełnienia przez organ błędu. Wskazał na argumentację zawartą w postanowieniu NSA w sprawie I OZ 605/16. W piśmie procesowym z [...] października 2020 r. stanowisko skarżącego sprecyzował jego pełnomocnik. Wskazał, że udzielona przez organ w piśmie z [...] lipca 2020 r. odpowiedź była nieadekwatna względem żądania udostępnienia informacji publicznej, jak również nie zawierała poinformowania strony o braku możliwości udostępnienia informacji w sposób i w formie przewidzianych we wniosku. Dlatego pełnomocnik wniósł o orzeczenie o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego, stwierdzenie że wystąpiła bezczynność mająca charakter rażącego naruszenia prawa, orzeczenie o kosztach. Wywiódł, że wbrew stanowisku pełnomocnika organu sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, a działania skarżącego nie są nakierowane wyłącznie na utrudnianie pracy Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w B., skoro w roku 2020 skarżący skierował do tego organu trzy skargi. W piśmie z [...] listopada 2020 r. pełnomocnik organu poinformował, że z wniosku skarżącego nie da się wywieść, iż dotyczył udostępnienia kopii odpowiedzi na skargi osadzonych. W piśmie datowanym na 22 stycznia 2021 r. (które wpłynęło do sądu 24 lutego 2021 r.) pełnomocnik organu dodał, że ponieważ treść pisma skarżącego nie budziła wątpliwości, udzielono informacji o ilości skarg i nie wystosowano do niego innej informacji (k. 59). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem organ pozostaje w bezczynności. W pierwszej kolejności wskazać należy na niezasadność wniosku organu o odrzucenie skargi. Sprawy o bezczynność w zakresie informacji publicznej są sprawami podlegającymi kognicji sądu administracyjnego, co nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie. Odwoływanie się przez organ do przepisów k.k.w. i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. było niezasadne. Jak wskazał NSA w sprawie III OZ 71/21, w której oddalił zażalenie od postanowienia tutejszego sądu o wymierzeniu grzywny organowi, przepisy te nie dotyczą w ogóle skarg wnoszonych na podstawie przepisów procedury sądowoadministracyjnej i przepisów o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem, zdaniem sądu w sprawie niniejszej, skarżący wyraźnie wskazał we wniosku z [...] lipca 2020 r., że występuje w trybie dostępu do informacji publicznej. Podobnie uczynił w skardze na bezczynność. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. Wniosek o odrzucenie skargi jest zatem niezasadny. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością mamy zatem do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jeśli chodzi o bezczynność w sprawach o dostęp do informacji publicznej, to mamy z nią do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej: u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, jednak w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnej z tym wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), jak również gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powstaje z chwilą wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego. Oznacza to, że o rozpoczęciu biegu terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej decyduje data wpływu pisma do podmiotu zobowiązanego, albo moment wpływu wniosku na elektroniczną skrzynkę odbiorczą podmiotu zobowiązanego. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje więc zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zdaniem sądu, zawnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 u.d.i.p. wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. W orzecznictwie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (vide np. III OSK 2967/21). Tym samym informacją publiczną będzie każda informacja, która odnosi się do spraw publicznych. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" u.d.i.p., udostępnieniu podlega każda informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, jak również zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć). Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. W literaturze przedmiotu zauważa się, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązany jest zatem każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodzić się zatem należy w całości ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż informację publiczną stanowi treść rozstrzygnięć podjętych przez organ na skutek skarg osadzonych. Stanowią bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego. Sposób rozpatrzenia skarg osadzonych stanowi władcze rozstrzygnięcia organu administracji publicznej kończące postępowanie w danej sprawie, co oznacza, że przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi informację o sposobie załatwienia sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" u.d.i.p.) oraz stanowi dokument urzędowy zawierający w swej treści akt administracyjny lub rozstrzygnięcie (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwszy u.d.i.p.). Takie stanowisko sformułowano m.in. wyrokach w sprawach II SAB/Op 40/20, II SAB/Ol 52/20 czy II SAB/Kr 82/16). W konsekwencji, skoro w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., to istniał obowiązek jej udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p. przez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Powinno to nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). W sprawie niniejszej organ nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem, bowiem nie udostępnił skarżącemu informacji wyczerpującej w postaci treści odpowiedzi udzielonych na skargi osadzonych ("w postaci odpowiedzi na skargi osadzonych" jak wskazał skarżący). Poinformowanie strony wyłącznie o ilości skarg za taką wyczerpującą informację w tym konkretnym przypadku nie może być uznane, co trafnie podnosił pełnomocnik skarżącego. Czymś innym jest wskazanie ilości skarg a czymś innym ich treść, przy czym zarówno jedna jak i druga informacja spełniają cechy informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" u.d.i.p. jako informacji o działalności organu władzy publicznej (sposobach przyjmowania i załatwiania spraw) i informacji o treści rozstrzygnięć administracyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze u.d.i.p.). W konsekwencji sąd uznał, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z [...] lipca 2020 r. i stan ten nie uległ zmianie aż do chwili wydania wyroku. Z uwagi na powyższe sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 wyroku sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, bowiem wniosek skarżącego nadal pozostaje nie załatwiony w zakresie w nim wskazanym. Dlatego orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W ocenie sądu, bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu nie zaś celowego działania mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Sąd uwzględnił w tym zakresie fakt, że organ odpowiedział w terminie na wniosek skarżącego pismem z [...] lipca 2020 r., przedstawiając stanowisko w sprawie, choć – jak powyżej zasygnalizowano – nie wyczerpywało ono zapytania. Istotnie, sposób sformułowania wniosku mógł powodować wątpliwości co do zakresu zapytania. Skarżący bowiem zawnioskował o "udzielenie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na skargi osadzonych" ze wskazanego ściśle okresu "w formie papierowej" i dopiero w skardze doprecyzował, że we wniosku tym chodzi o "kopie udzielonych odpowiedzi". Nie monitował przy tym organu przed wniesieniem skargi do udzielenia odpowiedzi wyczerpującej zapytanie. Jednakże zauważyć należy, że zapytanie nie dotyczyło wprost ilości skarg ale "postaci odpowiedzi na skargi", co wymagało dokonania wnikliwszej interpretacji wniosku, a tego organ nie uczynił. Nie uzasadnia to jednak przypisania bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Brak wniosku o wymierzenie grzywny tak w skardze jak i w piśmie pełnomocnika skarżącego precyzującym skargę zwalniał sąd z orzeczenia w przedmiocie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., zwłaszcza że i z urzędu nie było ku temu podstaw. Nie orzekano również o kosztach postępowania, bowiem skarżącemu przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, bowiem jej przedmiotem jest bezczynność organu. Zgodnie zaś z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.