II SAB/Bk 18/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Rady Ł. Handlowców w Ł. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. do wydania w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku decyzji w sprawie z wniosków Rady Ł. Handlowców w Ł. zawartych w pismach z dnia [...] grudnia 2003r. zawierających żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] maja 2003r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz Spółki z.o.o. "S." w L. oraz Nr [...] z dnia [...] maja 2003r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz Spółki z.o.o. E. w L., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej Rady Ł. Handlowców w Ł. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wyrażone w pismach z dnia [...].02.2004 r., [...].05.2004 r. i [...].05.2004 r. dotyczących informacji o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł.: -z dnia [.].05.2003 r. (nr [...]) wydanej na rzecz spółki z o.o. "S." z siedzibą w L., - z dnia [...].05.2003 r (nr [...]) wydanej na rzecz spółki z o.o. E. z siedzibą w L., dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania wystąpiło stowarzyszenie – Rada Ł. Handlowców zarzucające opisanym wyżej decyzjom rażące naruszenie prawa poprzez niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO w Ł. pismem z dnia [...].01.2004 r., dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].05.2004 r. o nr [...] i [...] poinformowało wnioskodawcę, iż nie znalazło podstaw do wszczęcia postępowań w przedmiotowych sprawach. Zdaniem organu wszczęcie postępowania z urzędu o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa może nastąpić gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. W rozpatrywanych przypadkach przesłanki takie nie wystąpiły. Ponadto organ powiadomił wnioskodawcę, iż sprawa dotycząca decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].03.2002 r. nr [...] zostanie rozpatrzona w terminie późniejszym, gdyż jej akta znajdują się w GINB w W. Stowarzyszenie Rada Ł. Handlowców dnia [...].02.2004 r. skierowało do SKO w B. wniosek o ponowne rozpatrzenie spraw wywodząc iż, omówione pismo SKO w Ł. nie spełnia wymogów prawnych stawianych przez art. 107 i 124 § 1 kpa, nie posiada bowiem określenia czy jest to decyzja czy postanowienie, pouczenia o możliwości odwołania oraz innych cech jakie powinny posiadać rozstrzygnięcia administracyjne. Nadto brak jest uzasadnienia w którym znajdowałoby się odniesienie do zarzutów stawianych przez stowarzyszenie oraz precyzującego podstawy na jakich organ wydał kwestionowane pismo. SKO w B. postanowieniem z dnia [...].02.2004 r. przekazało sprawy do rozpatrzenia według właściwości miejscowej SKO w Ł. Organ w odpowiedzi na wniosek Rady Ł. Handlowców stwierdził, iż z mocy art. 156 § 1 i 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się również na żądanie strony. Odmowa wszczęcia postępowania następuje wówczas w formie decyzji. Stowarzyszenie nie było jednak stroną zakończonych postępowań, dlatego też obecnie również nie posiada przymiotu strony. Zajęcie zatem stanowiska przez organ w formie pisma, a nie decyzji, jest w rozpatrywanym przypadku zasadne. W pozostałym zakresie SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Rada Ł. Handlowców w kolejnym piśmie z dnia [...].03.2004 r. nie podzieliło opinii organu. Mając na uwadze fakt, iż uprawdopodobnione zostały przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji zawarte w art. 156 kpa powyższe postępowania powinny zostać wszczęte z urzędu. Powołując się na orzecznictwo NSA wywiedziono również, iż rozpatrując przedmiotowe sprawy organ winien przeprowadzić postępowania wyjaśniające i w sposób wyczerpujący uzasadnić swą decyzję dotyczącą wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowań. Treść art. 157 § 3 kpa wskazuje bowiem, iż odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie decyzji. W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...].05.2004 r. SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. a skierowanej przeciwko stanowisku zajętemu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanym na rzecz spółki "E." i "S." Rada Ł. Handlowców wywiodła, iż organ dwukrotnie w formie zwykłego pisma odmówił wszczęcia postępowania z urzędu, w sposób niewystarczający uzasadniając swoje stanowisko. Tym samym zdaniem skarżących istnieje prawdopodobieństwo, iż organ nie rozpatrzył sprawy w sposób rzetelny. SKO zarzucono również przewlekłe załatwianie sprawy wskazując na fakt prawie dwumiesięcznej zwłoki w odpowiedzi na pismo skarżących z dnia [...].03.2004 r. Dodatkowo stwierdzono, iż w sytuacji gdy organizacja społeczna (stowarzyszenie) uprawdopodabnia przesłanki nieważności decyzji administracyjnej z art. 156 kpa, zgodnie z treścią art. 157 kpa postępowanie powinno zostać wszczęte z urzędu, niezależnie od tego czy organizacja ta posiada status strony. W odpowiedzi na skargi SKO w Ł. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając iż, w rozpatrywanej sprawie nie dopuszczono się bezczynności, gdyż strony zostały poinformowane o rozstrzygnięciu organu niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy i zapoznaniu się z ich treścią. Samo żądanie stowarzyszenia nie budzi zdaniem organu wątpliwości, dotyczy bowiem wszczęcia postępowań z urzędu nie na wniosek. Wynika to z treści pism Rady Ł. Handlowców oraz skarg skierowanych do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji wszczęcie postępowania zależy od uznania SKO na co nie przysługuje skarga. W konsekwencji organ wniósł o odrzucenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skardze nie sposób odmówić słuszności. Nie jest bowiem trafne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jakoby wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zależało od uznania organu nadzoru w sytuacji gdy z żądaniem stwierdzenia nieważności występuje jakiś podmiot tj. nie inicjuje tego postępowania sam organ nadzoru. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. (sygn. OSK 130/04) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ma w pełni zastosowanie przepis art. 61 § 3 kpa. W myśl tego przepisu – jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny wniosek złożony w sprawie bez względu na to, czy pochodzi od podmiotu mającego interes prawny, czy też takiego, który nie ma interesu prawnego, wszczyna postępowanie administracyjne. Wprawdzie w razie, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotu nie mającego przymiotu strony, właściwym załatwieniem sprawy jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa, to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w każdym przypadku, stosownie do art. 61 § 3 kpa wniosek złożony do organu administracji publicznej w sprawie, w której powinno zapaść rozstrzygnięcie administracyjne wszczyna postępowanie niezależnie od tego, czy pochodzi on od podmiotu mającego interes prawny w załatwieniu sprawy, czy też podmiot ten ma jedynie subiektywne przekonanie o tym, że ma taki interes, oczywiście rozumiany w znaczeniu materialnoprawnym (wynikający z przepisów prawa materialnego). We wszelkiego rodzaju postępowaniach administracyjnych, z wyjątkiem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, postępowanie administracyjne z wniosku pochodzącego od podmiotu nie legitymującego się interesem prawnym, podlega załatwieniu decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 kpa). Wyjątek stanowi regulacja odnosząca się do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. W tym bowiem postępowaniu po złożeniu wniosku, który wszczyna postępowanie administracyjne, organ właściwy do złożenia tego wniosku w pierwszym rzędzie obowiązany jest ustalić, czy wniosek pochodzi od strony (art. 28 kpa). W razie dojścia do przekonania, iż o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot nie będący stroną, wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 157 § 3 kpa). Jeżeli natomiast w wyniku wstępnego postępowania zostanie ustalone, że wniosek pochodzi od strony, postępowanie toczy się nadal (o czym należy powiadomić wszystkie strony), zaś sprawa podlega załatwieniu decyzją o stwierdzeniu nieważności kwestionowanego orzeczenia (ewentualnie o stwierdzenie, że zostało one wydane z naruszeniem prawa – art. 158 § 2 kpa) lub o odmowie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Odnosząc powyższe uwagi do stanu niniejszej sprawy dodać należałoby, iż ocena dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie stowarzyszenia Rady Ł. Handlowców, wymagałoby przesądzenia czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzące od stowarzyszenia jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 kpa). Wystosowane przez kolegium do stowarzyszenia pisma będące odpowiedzią na skargę (wniosek) nie mogły być potraktowane jako decyzja. Sam organ nadzoru nie widział potrzeby rozstrzygania sprawy decyzją a nadto odpowiedź kolegium nie daje jasności co do kwalifikacji stanowiska organu tj. nie pozwala jednoznacznie stwierdzić czy organ nadzoru oceniał sprawę formalnie (z punktu widzenia podmiotowej dopuszczalności żądania stwierdzenia nieważności decyzji) czy merytorycznie (z punktu widzenia istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji). Powyższe czyniło konieczność zobowiązanie organu do wydania w sprawie decyzji kończącej postępowanie (formalnie bądź merytorycznie), stosownie do treści art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo om postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270). Sąd uznał przy tym, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wypełnił przewidziany ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązek wyczerpania administracyjnego toku odwoławczego, albowiem wniesienie skargi poprzedziło kilkakrotne wzywanie organu do rozpatrzenia sprawy w formie przewidzianej przepisami prawa. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stąd orzeczono jak w sentencji.