II SAB/Bk 18/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. , A. M. O.zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej: "DIAS") polegającą na "braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej" na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), dalej: "p.w.u.KAS". Wniósł, aby Sąd stwierdził istnienie bezczynności po stronie organu i zobowiązał go do niezwłocznego złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej, tj. propozycji uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skarżący wskazał, że skargę składa na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – tej ostatniej ustawy w wersji sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r, poz. 935 ze m.), zaś obowiązek przedstawienia propozycji służby wynika z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS. Oświadczył, że powstała w sprawie bezczynność jest niezgodna z konstytucyjnym prawem jednostki do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP), który to obowiązek wynika także z prawa europejskiego, tj. art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), rekomendacji nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, wskazującej na konieczność poddania bezczynności organu stosownej kontroli; Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., który w art. 17 formułuje zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji; art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przyjętej 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz. Urz. UE z 2007 r.). Skarżący przedstawił swoją dotychczasową drogę zawodową jako funkcjonariusza celnego, wskazując, że do lutego 2017 r. pełnił służbę w Oddziale Celnym w B. na stanowisku specjalista Służby Celnej w stopniu starszego aspiranta. Następnie w dniu 23 lutego 2017 r. otrzymał, tzw. "informację", że w KAS od 1 marca 2017 r. będzie pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej, a miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie Oddział Celny w B.i z mocy prawa staje się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej. W maju 2017 r. nie dostał jednak propozycji służby, podczas gdy jego koledzy i koleżanki z pracy takie propozycje otrzymali. W związku z powyższym złożył do Dyrektora wezwanie do przedstawienia propozycji służby i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które okazały się jednak nieskuteczne. Dostał on bowiem odpowiedz odmowną. W efekcie powyższego, do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał on prepozycji służby. Z tego powodu w dniu 18 lipca 2017 r. złożył zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Dodatkowo wskazał, że jeszcze w czerwcu 2017 r. przed wysłaniem ww. zażalenia złożył wezwanie do usunięcia rażącego naruszenia prawa, które również nie dało pozytywnego rezultatu, tj. nie spowodowało wręczenia mu propozycji służy. Wobec dalszej bezczynności Dyrektora, jak i braku realizacji ustawowych obowiązków zmuszony jest szukać pomocy i ochrony prawnej w Sądzie, stąd niniejsza skarga. Następnie powołując się na regulacje p.w.u.KAS, skarżący wywodził w sposób następujący: - z art. 165 ust. 3 tej ustawy, a zwłaszcza z użytego w nim zwrotu "odpowiednio" oraz "albo" wynika, że z dniem wejścia w życie ustawy dotychczasowi pracownicy struktur celnych i skarbowych oraz dotychczasowi funkcjonariusze tych struktur stali się pracownikami i funkcjonariuszami, a zatem nie zmienił się ich status (pracowniczy bądź służbowy). Zdaniem skarżącego, ten sam kierunek interpretacji (zachowanie dotychczasowego statusu pracownika albo funkcjonariusza) powinien przyświecać interpretacji art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, tzn. DIAS mógł przedstawić propozycję nowych warunków zatrudnienia tylko pracownikom a nowych warunków służby tylko funkcjonariuszom. Ostatnio wskazany przepis operuje bowiem także zwrotami "odpowiednio" oraz "albo". Ten kierunek rozumowania potwierdza, w jego ocenie, również treść art. 170 ust. 1 p.w.u.KAS, w którym rozróżniono pracowników od funkcjonariuszy; - w ustawie o KAS nie wymieniono przypadku, poza art. 144 ust. 1, gdy funkcjonariuszowi nie mogłaby zostać złożona propozycja służby, jak też ustawodawca nie wykluczył wyraźnie możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji służby; brak takich regulacji stwarza stan anarchii prawnej i arbitralnego decydowania przez organy komu wręczyć propozycję służby a komu propozycję zatrudnienia; - w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. (K 45/02) wskazano, że gwarancje stabilności stosunku służbowego są silniejsze niż stosunku pracy, jawność przyjmowania do służby i zwalniania z niej (art. 60 Konstytucji RP) stanowią gwarancję ochrony przed arbitralnością przełożonych, a niejasne sformułowania nie mogą pozbawiać ochrony konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw; - akceptowanie sytuacji, w której część funkcjonariuszy otrzymała propozycję służby a część propozycję zatrudnienia przeczy regule, iż byli oni funkcjonariuszami jednolitej i umundurowanej Służby Celno – Skarbowej (uprzednio Służby Celnej) oraz narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ustawy o KAS organ podniósł, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach i dopiero wówczas od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub w wyniku odwołania przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 276 ust. 6 ustawy KAS). Zgodnie zaś z treścią art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast w myśl postanowień art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.u.KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3, i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1,2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymują pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Brzmienie cytowanych przepisów wskazuje zdaniem organu, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) lub decyzji o jej braku w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/pracowników. A zatem funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowa, tj. z dniem 1 marca 2017 r. stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Przy czym zwrócić tu należy uwagę, że w powołanym przepisie znalazł się zwrot "z zastrzeżeniem art. 170". Zgodnie z art. 170 ust. 1 stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Z powołanych przepisów wynika, iż funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na czas określony. tj.: - do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby lub - do czasu upływu 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r., bądź też - do dnia określonego w przyjętej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W odniesieniu do skarżącego stosunek służby wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r., co jest równoznaczne ze zwolnieniem skarżącego ze służby (art. 170 ust. 1. pkt 1, ust. 3 i ust 4 p.w.u.KAS). Reasumując organ stwierdził, że przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej w szczególności w przepisach art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i nie złożenie propozycji służby/pracy - nie ma charakteru aktu administracyjnego. Z uwagi na fakt, że w sprawie braku pisemnej propozycji służby czy pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, stąd też skarga powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność podlega odrzuceniu jako złożona w sprawie, która nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., właściwością sądu administracyjnego objęte są sprawy ze skarg na działanie wskazane w punktach 1 – 7 tego przepisu (1. decyzje administracyjne; 2. i 3. Postanowienia; 4. inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego; 5. akty prawa miejscowego, 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., właściwością sądu administracyjnego objęta jest również kontrola niedziałania organu jak też kontrola działania przewlekłego - w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub kontrola przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu (§ 2 pkt 8), jak też bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (§ 2 pkt 9). Treść przepisu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wskazuje zatem, że bezczynność organu administracji publicznej może stać się przedmiotem kontroli sądu administracyjnego tylko i wyłącznie w takim zakresie, w jakim dotyczy niewydania decyzji administracyjnej, określonego postanowienia w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub też gdy dotyczy niewykonania zadań określonych w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Innymi słowy, aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej, jak wskazał skarżący, jest brak złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z normy tej, zdaniem sądu, wynika możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby lub propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca przewidział również przypadki nieprzedstawienia żadnej z tych propozycji, co powodowało wygaśnięcie stosunku służbowego najpóźniej z dniem 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.KAS). W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, kluczowe dla oceny dopuszczalności kognicji sądu w sprawie ze skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej na brak złożenia propozycji służby jest ustalenie, czy organ (DIAS) pozostawał w prawnym obowiązku złożenia propozycji służby oraz jaki charakter mają czynności DIAS polegające na złożeniu propozycji służby lub propozycji zatrudnienia, a w szczególności – jeśli mają charakter decyzji administracyjnej lub aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – czy DIAS był w obowiązku taką decyzję, ewentualnie akt lub czynność przedłożyć skarżącemu. Odnośnie przedkładanych propozycji, wskazać należy, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Konstatacja ta ma istotne znaczenie dla dopuszczalności zaskarżenia bezczynności DIAS polegającej na braku złożenia propozycji służby, bowiem wyklucza istnienie po stronie organu (DIAS) prawnego obowiązku przedłożenia propozycji zatrudnienia lub propozycji służby, co de facto wyklucza możliwość wystąpienia bezczynności tegoż organu. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 p.w.u.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z powołanych przepisów wynika zatem, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na czas określony, tj.: - do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby lub - do czasu upływu 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. bądź też - do dnia określonego w przyjętej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zdaniem sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, z zastrzeżenia sformułowanego w art. 170 ust. 2 i 3 p.w.u. KAS wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a także możliwość nie otrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W sprawie niniejszej do dnia 31 maja 2017 r. organ nie przedstawił skarżącemu żadnej propozycji zatrudnię, tj. ani nowych warunków zatrudnienia, ani propozycji pełnienia służy. W odniesieniu do skarżącego stosunek służbowy wygasł zatem z dniem 31 sierpnia 2017 r. Organ (DIAS) skorzystał zatem z przyznanej przez ustawodawcę swobody w zakresie decyzji co do dalszego zatrudnienia bądź służby. W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę na charakter ewentualnie mającej być złożonej propozycji służby, co również rzutowało na ocenę dopuszczalności zaskarżenia bezczynności w zakresie niezłożenia propozycji służby (co jest przedmiotem skargi w sprawie niniejszej). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani aktu administracyjnego, które sąd administracyjny mógłby skontrolować, nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie obejmuje jej zatem kognicja sądu administracyjnego wyznaczona przepisem art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 p.p.s.a., a zatem również i kognicja w zakresie bezczynności (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że: - po pierwsze, skoro propozycja zatrudnienia przedstawiana funkcjonariuszowi Służby Celnej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS pozostaje w sferze podległości służbowej (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.), a sfera ta charakteryzuje się autonomią w zakresie możliwości złożenia propozycji zatrudnienia lub propozycji służby, a tym samym i autonomią w zakresie niezłożenia propozycji służby, - po drugie, skoro organ (DIAS) nie miał obowiązku złożenia ani propozycji zatrudnienia ani propozycji służby, to niedopuszczalne jest badanie w sprawie wystąpienia bezczynności. O bezczynności można bowiem mówić tylko i wyłącznie wówczas, gdy po stronie organu występuje niedziałanie w sytuacji prawnego obowiązku działania w sprawie z zakresu administracji publicznej podlegającej kognicji sądu administracyjnego. W przypadku zaś skarżącego, dokonany wybór organu polegający na nie przedstawieniu mu propozycji służby wynikał z autonomii organu w zakresie nie tylko wyboru rodzaju propozycji, ale i decyzji co do dalszego zatrudnienia w stosunku do niektórych pracowników. Końcowo należy podkreślić, że rozbieżności występujące na poziomie wojewódzkich sądów administracyjnych odnośnie kwalifikowania składanej funkcjonariuszom Służby Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycji zatrudnienia oraz odnośnie autonomicznego prawa DIAS do złożenia propozycji służby lub propozycji zatrudnienia, na dzień orzekania w sprawie niniejszej, nie występują na poziomie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny konsekwentnie oddala skargi kasacyjne od postanowień sądów pierwszej instancji odrzucających skargi funkcjonariuszy na propozycje zatrudnienia - jako skargi niedopuszczalne z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem NSA, ustawa o KAS "dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej". Jak wskazał NSA, KAS to "wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy". Następnie NSA, wskazując na art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, wyjaśnił, że norma ta statuuje "uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS"(vide: postanowienia NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., I OSK 298/18; z dnia 11 kwietnia 2018 r., I OSK 210/18; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 3002/17, dostępne w CBOSA, na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zobowiązuje sąd do odrzucenia złożonej skargi. Sąd nie może kontrolować działań podejmowanych w zakresie podległości służbowej, ale też nie może kontrolować bezczynności organu dysponującego swobodnym uznaniem co do możliwości nie przedstawienia funkcjonariuszowi w ogóle propozycji służby lub propozycji zatrudnienia (niedziałania w zakresie podległości służbowej). Konsekwencją powyższego jest zatem niedopuszczalność skargi na bezczynność w zakresie nieprzedstawienia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycji służby (vide np. postanowienie z dnia 18 kwietnia 2018 r., IV SAB/Wr 230/17; z dnia 27 marca 2018 r., II SAB/Sz 113/17; z dnia 20 marca 2018 r., II SAB/Rz 82/17; z dnia 14 marca 2018 r., II SAB/Po 186/17; z dnia 27 marca 2018 r., II SAB/Sz 97/17, CBOSA). Skarga na bezczynność złożona w sprawie niniejszej podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.