II SAB/Bk 19/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę W. do załatwienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącego J. D. z dnia [...] stycznia 2015 roku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty W. na rzecz skarżącego J. D. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 16.01.2015 roku Pan J. D. drogą elektroniczną wystąpił do Starosty W. z wnioskiem o przesłanie skanów decyzji, aktów, orzeczeń i innych rozstrzygnięć organów administracji państwowej z lat 1900 – 1992, dotyczących nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: 1) nr [...], o pow. 2161 m2; 2) nr [...], o pow. 5343 m2; 3) nr [...], o pow. 16222 m2; 4) nr [...], o pow. 17387 m2; 5) nr [...], o pow. 10532 m2; w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek Starosta W. przesłał wnioskodawcy w dniu 29.01.2015 roku pismo wraz ze wzorem wniosku o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W dniu 3.02.2015 roku Pan J. D. ponowił żądanie zawarte we wniosku z dnia 16.01.2015 roku. Organ zaś pismem z dnia 5.02.2015 roku powtórnie poinformował o zgłoszeniu wniosku określonego "przepisami prawa". Następnie w dniu 20.02.2015 roku Starosta W. wezwał Pana J. D. do wniesienia podania w formie określonej w art. 63 k.p.a. Pan J. D. nie odpowiedział na wezwanie, tylko wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Starosty W. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów ustawy w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Starosta W. wniósł o odrzucenie skargi, bowiem, jego zdaniem, skarżący nie wykorzystał wszystkich możliwości instancyjnych – tym samym naruszył art. 37 § 1 k.p.a. i 52 § 2 kpa. Na rozprawie w dniu 7.05.2015 roku pełnomocnik organu, podtrzymując wniosek o odrzucenie skargi, wniósł o ewentualne jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Tak więc wniosek organu o odrzucenie skargi nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Z kolei pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż charakter żądanej przez skarżącego informacji odpowiada przedstawionej wyżej definicji informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynność materialno–technicznej (art. 7 ust. 1 u.d.i.p.), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną, czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195). W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02). W kontekście powyżej powołanych przepisów trzeba wskazać, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany (organ) nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. stosownych czynności, tj. nie udostępnia informacji, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, czy też decyzji o umorzeniu postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ w ustawowym terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, pismem z dnia 29.01.2015 roku zwrócił się jedynie do skarżącego z prośbą o przesłanie wniosku na odpowiednim druku. Następnie w wyniku korespondencji między stronami organ wezwał skarżącego do nadesłania wniosku zgodnie z treścią art. 61 k.p.a., na które to wezwanie Pan J. D. nie odpowiedział. Z akt sprawy wynika, że sytuacja taka trwała na datę orzekania przez Sąd. W tych uwarunkowaniach stwierdzić należy, że Starosta W. pozostaje w bezczynności, ponieważ w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 16.01.2015 roku nie zajął stanowiska ani w formie czynności materialno-technicznej polegającej na udzieleniu informacji publicznej, ani w formie decyzji (odmownej), czy też decyzji o umorzeniu postępowania. Sąd pragnie więc zauważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Ponadto podkreślenia wymaga również fakt, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Należy od razu wyjaśnić, że sformułowania "pobieranie opłat odpowiadających dodatkowym kosztom", nie można utożsamiać z kosztami dodatkowej aktywności organu bądź jego pracowników (np. konieczność wykonania dodatkowej pracy), ale z poniesieniem rzeczywistych kosztów (np. kopiowania dokumentów). Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Z powyższego, w ocenie Sądu, wynika jednoznacznie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może zrealizować wniosek uprawnionego bez poniesienia przez siebie nieuzasadnionych kosztów (które mogą obciążyć wnioskodawcę) lub doprowadzenia do sytuacji paraliżu swojej działalności. Wymaga to jednak od zobowiązanego podjęcia stosownych, przewidzianych w ustawie, działań w duchu staranności i przejrzystości intencji zarówno wnioskodawcy, jak i podmiotu zobowiązanego. Brak natomiast stosownych działań ze strony tegoż podmiotu wskazuje na jego bezczynność. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż charakter żądanych przez skarżącego informacji odpowiada przedstawionej wyżej definicji informacji publicznej. Rację ma zatem skarżący twierdząc, że informacja, o którą wnioskuje, jako odnosząca się do działania podmiotu publicznego, a takim podmiotem Starosta W. niewątpliwie pozostaje, jest informacją publiczną. Powyższy wniosek powinien być zatem rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34 poz. 173 z 2011 r.), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W związku z faktem, iż przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa modyfikującej w art. 14 regulacje zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149 p.p.s.a., nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych uznać należy, że nałożyły one na sąd administracyjny obowiązek orzekania w tym zakresie w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu 17 maja 2011 r. niezależnie od tego, kiedy złożona został skarga i jakiego okresu bezczynności dotyczy. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał Starostę W. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącego z dnia 16.01.2015 roku. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do załatwienia wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń, poza nieprawidłowym zastosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.