II SAB/Bk 19/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. PPHU T. w O. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy K. do załatwienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosku A. B. PPHU T. w O. z dnia [...] września 2016 roku; 2. stwierdza, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu i że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa; 3. wymierza Wójtowi Gminy K. grzywnę w kwocie 500,00 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego A. B. PPHU T. w O. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. 1. Wnioskodawca A. B. w piśmie z dnia [...] września 2016 r. zwrócił się do Wójta Gminy K. z prośbą o udzielenie nieprzetworzonej informacji publicznej w postaci opinii geotechnicznych przygotowanych przez S. K., wszelkiej dokumentacji przekazanej biegłemu J. P., a związanej z inwestycją pod nazwą "Budowa przydomowych biologicznych oczyszczalni ścieków w Gminie K. w ramach umowy [...] z [...] marca 2014 r.", powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej potwierdzającej ilość i zakres prac wykonanych przez PHU H. w ramach ww. inwestycji jak również wykonanej na potrzeby realizowanych prac naprawczych dokumentacji projektowej, w szczególności szkiców geodezyjnych z etapu realizacji prac przez PHU H., a będących podstawą rozliczenia robót, faktur końcowych oraz dowodów zapłaty należności na rzecz wykonawcy oraz dokumentacji związanej z przyjęciem do zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego w Z. lokalizacji K. oraz Ł. 2. Organ w odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia [...] października 2016 r. poinformował, że w związku z koniecznością wyjaśnienia wątpliwości w zakresie ustalenia, czy wnioskowane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz sprawdzenia ewentualnego wpływu na prywatność osób fizycznych, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosowna decyzja zostanie podjęta w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku; 3. Następnie wnioskodawca w pismach z dnia [...] października 2016 r., [...] listopada 2016 r., [...] grudnia 2016 r. oraz [...] grudnia 2016 r., wzywał organ do wydania wnioskowanej informacji publicznej; 4. Organ w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] listopada 2016 r. w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. podał, że istotnym powodem opóźnienia w udostępnieniu wnioskowanych informacji jest weryfikacja wpływu tych informacji na prywatność osób fizycznych będących użytkownikami przydomowych oczyszczalni ścieków. Jako ostateczny termin załatwienia sprawy wskazano dzień [...] listopada 2016 r. Z kolei w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] grudnia 2016 r. organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. poinformował, że nie uznaje wnioskowanej informacji za publiczną. 5. Wobec powyższego w dniu [...] stycznia 2017 r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazując na te naruszenia wniesiono o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem; dokonanie oceny czy niezałatwienie sprawy w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej z art. 149 § 2 P.p.s.a. względnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wskazywana przez organ argumentacja nie uzasadniała przedłużania załatwienia sprawy do dwóch miesięcy. Nadto wskazany w piśmie z dnia 15 listopada 2016 r. ostateczny termin załatwienia sprawy na dzień [...] listopada 2016 r. przekraczał termin 2 miesięcy. Zdaniem skarżącego organ swoimi działaniami zmierzał jedynie do przedłużenia postępowania. Przy czym organ nie tylko przekroczył ustawowe terminy ale jawnie i świadomie lekceważył skarżącego. Podawał nieprawdziwą argumentację oraz powoływał się na nieistniejące okoliczności. Takie zachowanie organu, zdaniem skarżącego, świadczy o tym, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa; 6. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania go do udzielenia informacji publicznej, albowiem w dniu [...] lutego 2017 r. udostępnił wnioskowane informacje. W uzasadnieniu organ podał, że po otrzymaniu wniosku miał wątpliwości dotyczące tego czy wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, czy ich ewentualne udostępnienie nie naruszy prywatności osób fizycznych oraz czy nie stanowią one informacji przetworzonej. Podniesiono przy tym, że skarżący na żadnym etapie nie wykazał istnienia interesu publicznego do wydania żądanej informacji publicznej. Zdaniem organu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jego zachowanie nie miało bowiem cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych z mocy ustawy, a przy tym przekroczenie terminu nie było znaczne. Nadmieniono, że po wpłynięciu skargi organ udzielił wnioskowanej informacji. 7. Skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. odnosząc się do argumentacji organu podniósł, że po wniesieniu skargi, powstały zupełnie nowe okoliczności, nieznane dotychczas skarżącemu, którymi organ próbuje usprawiedliwiać swoją bezczynność, jak chociażby charakter wnioskowanych informacji, czy istnienie interesu publicznego, którego skarżący nie miał obowiązku wykazywać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił organowi – Wójtowi Gminy K. bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sądowa kontrola w tym zakresie ma zatem swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm.; dalej powoływana jako u.d.i.p.). Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do oceny postępowania organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (w tym zachowania ustawowych terminów, podejmowanych czynności), a mianowicie do ustalenia czy organ dopuścił się bezczynności. Zgodnie z treścią art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Bez znaczenia pozostaje przy tym z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Z akt sprawy niniejszej wynika, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, ponieważ w przepisanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminie nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej ani też nie odmówił jej udostępnienia, jak również nie poinformował, że taką informacją nie dysponuje. Niemniej po otrzymaniu skargi organ w dniu [...] lutego 2017 r. udostępnił wnioskowaną informację. W tym stanie rzeczy należało uznać, że skarga na moment jej wniesienia była uzasadniona w świetle art. 13 u.d.i.p. Należało też uznać, że na dzień orzekania przez Sąd organ udzielił wnioskowanej informacji. W takiej sytuacji Sąd nie jest uprawniony do wydania wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku, bowiem w dniu orzekania zarzucana w skardze bezczynność już nie występuje. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W myśl tej regulacji, Sąd nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w kierunku wydania wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku, jeżeli w dniu orzekania zarzucana w skardze bezczynność już nie zachodzi. W takiej sytuacji postępowanie sądowe wszczęte skargą na bezczynność staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze w pkt 1 wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosku skarżącego z dnia [...] września 2016 r. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. W ocenie Sądu organ w sprawie niniejszej dopuścił się bezczynność i to z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. W przypadku bezczynności z rażącym naruszeniem prawa chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, jak np. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Wymienione kryteria zawsze należy jednak odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. W ocenie Sądu podejmowane przez organ w sprawie niniejszej działania były nacechowane złą wolą w załatwieniu wniosku i w rzeczywistości miały na celu jedynie przedłużanie postępowania. Czynności te nie zmierzały tak naprawdę do faktycznego załatwienia sprawy poprzez udzielenie skarżącemu żądanej informacji. Wystarczy wskazać, że od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej ([...] września 2016 r.) do dnia jej udzielenia stronie skarżącej ([...] lutego 2017 r.), które jak podał sam organ w odpowiedzi na skargę nastąpiło w związku ze skargą skarżącego, upłynął okres ponad 5 miesięcy. Co prawda organ w piśmie z dnia [...] października 2016 r. poinformował skarżącego o tym, że stosowana decyzja zostanie podjęta w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku oraz w następnym piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. podał, że sprawa zostanie załatwiona w dniu [...] listopada 2016 r., niemniej jednak w ocenie Sądu wskazane powody opóźnienia nie mogą usprawiedliwiać bezczynność. Wyznaczenie terminu 2 miesięcy na załatwienie wniosku tylko po to, żeby ustalić czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną oraz czy ewentualne jej udostępnienie nie naruszy prywatności osób fizycznych ewidentnie miało na celu przedłużenie postępowania. Ustalenie powyższych okoliczności nie wymagało bowiem od organu postępowania wyjaśniającego. Stwierdzić zatem należy, że organ po pierwsze niezadanie przedłużył termin załatwienia wniosku. Po wtóre niezasadne było kolejne przedłużenie terminu do dnia 23 listopada 2016 r. Jako powód opóźnienia w tym wypadku wskazano weryfikację wpływu wnioskowanych informacji na prywatność osób fizycznych. Jest to zatem powód zbieżny z powodem opóźnienia wskazanym w piśmie z dnia [...] października 2016 r. Nadto zgodzić się należy ze skarżącym, że ostateczny termin załatwiania sprawy wyznaczony na dzień [...] listopada 2016 r. przekracza termin 2 miesięcy o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Ostatecznie organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. poinformował, że nie uznaje wnioskowanej informacji za publiczną i prawdopodobnie gdyby nie skarga do sądu nie udzieliłby wnioskowanej informacji. Zdaniem Sądu organ w sprawie niniejszej posługiwał się nieuzasadnioną argumentacją, która miała usprawiedliwiać jego bezczynność. Dodatkowo świadczy o tym fakt, że w odpowiedzi na skargę organ wskazuje na, jak słusznie podnosi skarżący, zupełnie nowe okoliczności, które powodowały opóźnienie w rozpoznaniu wniosku. A mianowicie organ sugeruje, że wnioskowana informacja miała charakter informacji przetworzonej a skarżący na żadnym etapie nie wykazał istnienia interesu publicznego do wydania takiej informacji. Przy czym z akt sprawy nie wynika, aby skarżący był wzywany do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie interesu publicznego. Takie działanie organu powinno być zatem ocenione jako niewłaściwe i stanowi o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Z tego też względu w ocenie Sądu, zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. kary grzywny w kwocie 500 zł (pkt 3 wyroku). Określając wysokość grzywny Sąd uwzględnił okoliczność, że art. 154 § 6 P.p.s.a. zakreśla jedynie górną granicę grzywny, którą wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zatem w tych granicach wysokość grzywny podlega miarkowaniu przez sąd orzekający w sprawie. Z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2016 r. (M.P. z 2017 r., poz. 183) wynika, że wyniosło ono 4.047,21 zł. Wysokość orzeczonej grzywny, tj. 500 zł, mieści się zatem w 1/8 wysokości jaką Sąd może wymierzyć. Wymierzona grzywna nie jest zatem nadmierna, ale w ocenie Sądu spełni swoją dyscyplinującą rolę. Sąd w niniejszej sprawie uznał, że to nie znaczna wysokość kary, lecz sam fakt jej wymierzenia wywoła zamierzone skutki prewencyjne. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).