II SAB/Bk 20/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy N. do załatwienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniosku A. K., 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wójta Gminy N. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Wnioskiem z 5 stycznia 2024 r. A. K. (dalej powoływany jako: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się za pomocą poczty e-mail do Wójta Gminy N. (dalej powoływany jako: "Wójt Gminy", "organ") o udostępnienie informacji publicznej, tj.: 1) kserokopii/scanów wszystkich pism/wniosków/warunków skierowanych przez Gminę N. do biura projektów opracowującego projekt "budowy i rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku Z. – N. wraz z obejściem m. T. i m. N. - odcinek II od km 8+462 do km 32+614", tj. L. Sp. z o.o. lub też Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku dot. budowy/przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie Gminy N., w tym zaleceń wykonania zatok autobusowych zlokalizowanych przy skrzyżowaniach drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą prowadzącą do m. S. i do m. P. oraz wydzielenia prawoskrętu na skrzyżowaniu ulicy [...] w N.; 2) kserokopii/scanu pisma/prośby/zgłoszenia skierowanego do Urzędu Gminy w N. przez mieszkańców wsi S. oraz P. w sprawie budowy nowych zatok przystankowych przy skrzyżowaniach drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą prowadzącą do m. S. i do m. P.; 3) kserokopii/scanu pisma/zapytania skierowanego do mieszkańców wsi A. ws. zgłaszania ewentualnych uwag do projektu "budowy i rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku Z. – N. wraz z obejściem m. T. i m. N. – odcinek II od km 8+462 do km 32+614". 2. W dniu złożenia wniosku w odpowiedzi potwierdzono odebranie pisma, zaś następnie w dniu 19 stycznia 2024 r. Wójt Gminy w nawiązaniu do pisma z 5 stycznia 2024 r. sformułował pismo informacyjne dotyczące sugestii w zakresie umieszczenia dodatkowych przystanków i rozmieszczenia już istniejących na odcinku Ż.-Ł. drogi wojewódzkiej nr [...], jak również realizacji kursów autobusowych. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący zaskarżył bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego przesłane w dniu 19 stycznia 2024 r. pismo nie jest odpowiedzią na złożone w dniu 5 stycznia 2024 r. zapytanie. Skarżący wywodzi, że organ podjął nieudolną jego zdaniem próbę udzielenia wymijających, niepełnych i nie w pełni na temat odpowiedzi. Skarżący szerzej odniósł się do wskazania organu z pisma z 19 stycznia 2024 r., że organ nie posiada żadnych dokumentów "na piśmie" dot. przebudowy drogi wojewódzkiej na terenie Gminy N., podając w wątpliwość czy różnego rodzaju czynności związane z przebudową tej drogi mogły odbywać się wyłącznie ustnie i czy rzeczywiście organ nie dysponuje żadnymi dokumentami w tej sprawie. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 5 stycznia 2024 r. oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak dopuszczalności skargi, względnie oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że w sprawie nie podjęto decyzji o odmowie udzielenia odpowiedzi na informację publiczną. Według organu w sprawie nie ma mowy o jakiejkolwiek informacji publicznej. Wójt Gminy wyjaśnił jednak, że wykonując ustawowy obowiązek udzielenia informacji oraz wychodząc naprzeciw wnioskodawcy, w ustawowym terminie, tj. 19 stycznia 2024 r. przesłał skarżącemu pismo z odpowiedzią na jego wniosek. Jednocześnie przesłano mu do wiadomości pismo skierowane do Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku w sprawie możliwości wybudowania zatok autobusowych zlokalizowanych przy skrzyżowaniach drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą prowadzącą do m. S. i do m. P. Podał, że związku z kolejnymi pismami skarżącego, w dniu 23 lutego 2024 r. przesłano mu kolejne pismo, w którym Wójt Gminy N. podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 19 stycznia 2024 r. Jednocześnie przesłano skarżącemu pismo otrzymane z Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku dotyczące możliwości wybudowania zatok autobusowych w wymienionych lokalizacjach. Wójt Gminy uznał, że w przedmiotowej sprawie informacją publiczną, o której udostępnienie zawnioskowano miałby być skan pełnomocnictwa udzielonego przez Wójta Gminy w konkretnej sprawie. Stwierdził, że takiego dokumentu nie ma, w związku z czym nie ma przedmiotu sprawy – informacji publicznej. Organ wywiódł, że niewyrażona nigdzie zarówno wola działania lub zaniechanie pracownika urzędu, czy nieistniejący dokument w sposób oczywisty nie mogą być uznane jako informacja publiczna podlegająca udostępnieniu na wniosek. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ przyjął, że skoro wniosek nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. to nie można mówić o przewlekłości w udostępnieniu tejże, a tym samym w sprawie występuje okoliczność braku przedmiotu zaskarżenia. 5. W piśmie z 26 marca 2024 r. skarżący wskazał, że w związku z nieotrzymaniem odpowiedzi w sprawie od organu wystąpił z wnioskiem do Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku, który udostępnił skarżącemu skany pism wystosowanych przez Urząd Gminy w N. do biura projektów opracowującego projekt przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...]. Wraz z tym pismem skarżący przedłożył wydruki otrzymanych skanów. Na tej podstawie skarżący wywiódł, że organ minął się z prawdą, wskazując, że nie posiada żadnych pism w przedmiotowej sprawie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. 2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 4. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. 5. Nie ulega wątpliwości, czego zresztą nie kwestionowano także w odpowiedzi na skargę, że Wójt Gminy N. jest organem władzy publicznej, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. Należy stwierdzić, że przedmiot wniosku skarżącego obejmuje informację publiczną w rozumieniu art. 1 i nast. u.d.i.p. Szczegółowe wskazówki w tym zakresie zawiera art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c tej ustawy, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia, tj. o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Z kolei, zgodnie z ust. 1 pkt 4 lit. a tego przepisu, udostępnieniu podlega także informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. 6. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi zatem wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianych w u.d.i.p. terminach odpowiednich czynności, tj. np. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania czy wreszcie – nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. 7. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, nie budzi wątpliwości sądu, że dokumenty o których udostępnienie wnosił skarżący wnioskiem z 5 stycznia 2024 r. stanowią przedmiot informacji publicznej. Zgodnie z ust. 1 pkt 4 lit. a tego przepisu, udostępnieniu podlega także informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z uwagi na powyższe niewątpliwie pisma/wnioski/projekty związane z budową nowych dróg, zatok, organizacji ruchu, konsultacji z tym związanych stanowią dokument zawierający informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na mocy przepisów u.d.i.p. Taki też pogląd został wyrażony w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono, że np. projekt organizacji ruchu dotyczy materii, z którą styka się każdy człowiek jako uczestnik ruchu drogowego. Z uwagi na powszechny charakter jest to więc informacja publiczna, stanowiąca nieodłączny element życia każdego obywatela (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 243/22 i powołane tam orzecznictwo, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei NSA w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1004/13 sąd uznał, że informacją publiczną są np. wszelkie raporty i dokumenty związane z budową dróg ekspresowych. 8. W realiach niniejszej sprawy zasadności skargi należy upatrywać w fakcie, że wspomniany organ w sposób niewystarczający zareagował na wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, udzielając tylko częściowej odpowiedzi. Z akt sprawy wynika, że organ nie zrealizował w pełni żądania skarżącego z wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ponadto realizował je stopniowo i jedynie częściowo (pismo datowane na 19 stycznia). W dniu 23 lutego 2024 r. przesłano skarżącemu kolejne pismo, w którym Wójt Gminy N. podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 19 stycznia 2024 r. Jednocześnie przesłano skarżącemu pismo otrzymane z Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku dotyczące możliwości wybudowania zatok autobusowych w wymienionych lokalizacjach. W piśmie z 26 marca 2024 r. skarżący wskazał, że w związku z nieotrzymaniem odpowiedzi w sprawie od organu wystąpił z wnioskiem do Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku, który udostępnił skarżącemu skany pism wystosowanych przez Urząd Gminy w N. do biura projektów opracowującego projekt przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...]. Wraz z tym pismem skarżący przedłożył wydruki otrzymanych skanów. Na tej podstawie Sąd uznał, że organ minął się z prawdą, wskazując, że nie posiada żadnych pism w przedmiotowej sprawie. 9. Wobec powyższego skład orzekający uznał, że organ pozostaje w bezczynności, dlatego też na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. organ został zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego z 5 stycznia 2024 r. zgodnie z przepisami u.d.i.p., o czym orzeczono w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Co oznacza udzielenie pełnej odpowiedzi na wszystkie pytania skarżącego sformułowane w przedmiotowym wniosku o udzielenie informacji publicznej. 10. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że czynnikami mogącymi mieć wpływ na ocenę charakteru naruszenia prawa przy bezczynności są: okres oczekiwania podmiotu pytającego na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powody, dla których odpowiedź nie została udzielona, postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli załatwienia wniosku, lekceważące powody niezałatwienia wniosku (por. wyroki: WSA w Warszawie z 17 czerwca 2015 r., II SAB/Wa 353/15; WSA w Białymstoku z 13 sierpnia 2015 r., II SAB/Bk 36/15). Skład orzekający w sprawie niniejszej stwierdził w pkt 3 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Co prawda organ nie podjął wszystkich przewidzianych procedurą czynności wiążących się z otrzymaniem wniosku w trybie u.d.i.p., lecz żądania te realizował stopniowo, sam występując o żądaną informację do innych organów. Sąd uznał zatem, że zachowanie organu nie miało charakteru intencjonalnego i rażącego. 11. Orzeczenie o zwrocie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw – 100 zł tytułem wpisu od skargi - opiera się o treść art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.