II SAB/Bk 21/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku M. M. z dnia 28 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z [...] stycznia 2020 r. (data wpływu do organu [...] stycznia 2020 r.) M. M. wystąpił do Prezydenta Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie kopii dokumentów, na podstawie których Skarbowi Państwa i Gminie B. przysługuje tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] (przed podziałem), zlokalizowanej w obrębie [...]. Wniósł również o podanie numeru ewidencyjnego, jakim oznaczona była ta działka przed zmianą jej numeru dokonanego w 1980 r. przez uprawnionego geodetę (ks. robót nr [...]). W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta B. w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że wskazana działka miała poprzedni numer ewidencyjny [...] w obrębie [...]. Do pisma organ załączył zanonimizowane kopie wnioskowanych dokumentów. Skargę na bezczynność Prezydenta Miasta wywiódł M. M., który zarzucił podanie niepełnych/nieprawdziwych danych. Wniósł o zobowiązanie organu do uzupełnienia niepełnej informacji publicznej "przez udostępnienie niezanonimizowanych kopii dokumentów" wskazanych we wniosku wszczynającym postępowanie oraz wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. Uzasadniając skargę wyjaśnił, że numery i sygnatury spraw nie są objęte RODO, a mimo to ich nie otrzymał nawet po skontaktowaniu się z pracownikiem Sądu Rejonowego w B. II Wydział Spraw Cywilnych oraz pracownikiem Urzędu Miejskiego w B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc, że zanonimizowane kopie zawierają żądane przez stronę informacje. Zdaniem organu, bezczynność nie zachodzi, gdy sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. W jego ocenie, sposób udostępnienia informacji w przedmiotowej sprawie realizuje ten cel. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu w części. Kluczowy dla prawidłowego załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jest sposób sformułowania żądania jako "przesłanie kopii dokumentów" dotyczących konkretnej działki, na podstawie których Skarb Państwa oraz Gmina B. uzyskały tytuł prawy do działki. To zaś wskazuje, że skarżącemu chodziło o poznanie pełnych treści tych dokumentów w zakresie w jakim dotyczą one wymienionej we wniosku działki, a więc wszystkich danych i informacji publicznych, jakie się w nich znajdują odnośnie tej działki. Należy w tym miejscu zauważyć, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie kopii określonych dokumentów różni się od wniosku o przekazanie konkretnych danych czy informacji wynikających z dokumentów. W konsekwencji, prawidłowe a jednocześnie wyczerpujące załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawierającego żądanie przesłania kopii dokumentów powinno odnosić się do wszystkich informacji publicznych zawartych w tych dokumentach, czyli do pełnej ich treści w zakresie w jakim jest to objęte żądaniem. Rację ma przy tym organ, że informacja publiczna zawarta na konkretnym nośniku (np. jak w sprawie niniejszej na dokumentach urzędowych) może zostać udostępniona przez udostępnienie nośnika (dokumentu) w wersji zanonimizowanej, a więc bez konieczności wydawania odrębnej decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia zanonimizowanych danych z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych (np. z powołaniem się na art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Zastrzec jednak należy, że takie udostępnienie jest dopuszczalne, gdy sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji przez nią zawnioskowanych (np. wyrok w sprawie I OSK 2335/18, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Nie zawsze więc anonimizacja wymaga wydania decyzji administracyjnej. To zależy od treści żądania strony, tj. tego jakie informacje są dla niej istotne. W dokumencie urzędowym, którego kopii żąda strona w trybie informacji publicznej, mogą bowiem znajdować się informacje publiczne objęte zakresem żądania oraz inne informacje publiczne niepodlegające udostępnieniu bądź nieobjęte zakresem żądania strony. Organ w każdym konkretnym przypadku powinien porównać treść żądania z treścią dokumentu. W sytuacji zatem, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został sformułowany jako "żądanie przesłania kopii dokumentów" w zakresie w jakim dotyczą one konkretnej działki - przyjąć należy, że żądanie dotyczy całości treści tych dokumentów w zakresie, w jakim dotyczą tej konkretnej działki. W takim przypadku organ powinien załatwić całość wniosku, tzn. udostępnić treść tego dokumentu (w formie kopii) z ujawnionymi informacjami publicznymi w zakresie, w jakim odnoszą się ściśle do żądania strony (do działki wskazanej we wniosku). W sprawie niniejszej organ ustalił, że zażądane kopie dokumentów dotyczą postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydział II Cywilny w sprawie z wniosku Gminy B. o stwierdzenie zasiedzenia, mocą którego stwierdzono zasiedzenie kilku nieruchomości (w tym działki nr [...] wskazanej przez skarżącego) na rzecz Skarbu Państwa oraz decyzji komunalizacyjnej dotyczącej działki nr [...]. Obydwa te dokumenty organ udostępnił w wersji zanonimizowanej w szczególności co do sygnatur spraw, w których orzeczenia zostały wydane, a także co do numerów działek nieobjętych żądaniem strony. W skardze ponowiono żądanie przesłania niezanonimizowanych kopii dokumentów zawierających sygnatury tych spraw. I w tym ostatnio wskazanym zakresie skarga jest zasadna. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym jest nią każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W orzecznictwie odwołującym się do art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wskazuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p., udostępnieniu podlegają w szczególności dane publiczne o treści dokumentów urzędowych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz treść orzeczeń sądów powszechnych. Zatem informacją publiczną są w szczególności sygnatury spraw sądowych (zamiast wielu vide wyrok w sprawie II SAB/Lu 107/18, CBOSA) oraz numery decyzji administracyjnych, jeśli dotyczą podmiotów publicznych (vide np. wyrok w sprawie I OSK 666/17, w którym wskazano, że status informacji publicznej uzyskuje taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej, CBOSA). Zdaniem sądu, informacją publiczną są sygnatury akt spraw sądowych i numery decyzji administracyjnych, jeśli dotyczą spraw podmiotów publicznych jak Skarb Państwa czy wspólnota samorządowa jaką jest gmina. W sprawie niniejszej udostępniono skarżącemu zanonimizowane kopie postanowienia sądu i decyzji administracyjnej z ukrytą sygnaturą tych obydwu spraw, co narusza prawo skarżącego do uzyskania w tym zakresie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W tym więc zakresie organ pozostaje w bezczynności, co uzasadniało zobowiązanie sformułowane w punkcie 1 wyroku, orzeczone na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Sąd zauważa przy tym, że widniejący na kopii postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydział II Cywilny odręcznie wpisany numer "[...]" prawdopodobnie nie jest sygnaturą sprawy, bowiem wskazuje na późniejszy niż 1996 rok rejestracji sprawy, podczas gdy postanowienie wydano w roku 1996. Z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie załatwia sprawy, tj. dokonuje aktu bądź czynności, albo dokonuje ich w sposób niepełny, nierealizujący swojego prawnie określonego obowiązku (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W sprawie niniejszej organ był zobowiązany, w ocenie sądu, udostępnić skarżącemu zawnioskowane kopie dokumentów bez zanonimizowania znajdujących się w nich informacji publicznych – sygnatur spraw, co nie nastąpiło w terminie ustawowym 14-dniowym przewidzianym na udzielenie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Dlatego organ pozostawał w bezczynności w tym zakresie od dnia złożenia wniosku ([...] stycznia 2020 r.) do dnia wniesienia skargi (24 lutego 2020 r.) oraz pozostaje w tej bezczynności na dzień orzekania przez sąd, co uzasadniało sformułowanie zobowiązania. Ponownie podkreślić należy, że sformułowanie żądania jako "przesłanie kopii dokumentów" uzasadnia ocenę w pierwszej kolejności o istotności dla skarżącego treści tych dokumentów w zakresie w jakim odnoszą się one do działki nr [...] (interpretację sądu co do zakresu żądania wspiera dodatkowo treść skargi) oraz – z uwagi na kwalifikację jako informacji publicznych - o konieczności ich udostępnienia w trybie u.d.i.p. Nadmienić należy, iż organ nie wskazał jakoby tych informacji nie posiadał. Prawidłowym zatem wykonaniem zobowiązania organu przez sąd do załatwienia wniosku z [...] stycznia 2020 r. będzie udostępnienie skarżącemu kopii zażądanych dokumentów z ujawnionymi informacjami publicznymi w postaci sygnatur spraw wnioskowanych orzeczeń (w tym zakresie żądanie skargi jest uzasadnione). Sąd dodatkowo zwraca jedynie uwagę, że przy ponownym udostępnieniu zanonimizowanych kopii organ powinien rozważyć zakres anonimizacji w kontekście tego, co w istocie jest w tych dokumentach informacją publiczną odnoszącą się do działki nr [...] (tj. czy podlega anonimizacji np. data wydania orzeczeń). Bezczynność organu wystąpiła, bowiem nie udostępniono informacji publicznej w pełnym wymaganym zakresie w ustawowym terminie, ale nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Dlatego orzeczono w punkcie 2 i 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a. Z rażącym naruszeniem prawa mamy w szczególności do czynienia, gdy z całokształtu okoliczności sprawy wynika lekceważące traktowanie obowiązków ustawowych przez organ. Nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa błędna (niewłaściwa) interpretacja wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Sąd ma na uwadze, że choć w sposób wadliwy, to jednak z zachowaniem terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ odpowiedział na wniosek strony. Ta okoliczność jest również powodem oddalenia skargi w pozostałym zakresie w punkcie 4 wyroku. Przesłano bowiem kopie dokumentów, przy czym tylko zakres anonimizacji był wadliwy. Udzielono również w ustawowym terminie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. informacji o poprzednim numerze ewidencyjnym działki skarżącego. Oddalenie skargi obejmuje również zawarty w skardze wniosek o wymierzenie grzywny. Sąd nie miał jej podstaw wymierzać wobec braku rażącego charakteru bezczynności i tylko częściowego uwzględnienia skargi. W zakresie zatem oddalenia skargi orzeczono w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.