II SAB/Bk 22/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. G. I.– W. "D." sp. z o.o. z siedzibą w B. na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. w przedmiocie dokonania wyceny rynkowej nieruchomości rolnych p o s t a n a w i a odrzucić skargę , Skarga na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. w przedmiocie dokonania wyceny rynkowej nieruchomości rolnych została złożona na podstawie następujących okoliczności. Wnioskiem z dnia 13 września 2018r. P. G. I. – W. "D. " sp. z o.o. z siedzibą w B. wystąpiła do Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnych oznaczonych nr geod. [...] o łącznej powierzchni 0,9900 ha, położnych w obrębie J. K., gm. J. K., pow. B. przez B.D. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1405; dalej powoływana jako ustawa), po rozpatrzeniu powyższego wniosku odmówił wyrażenia zgody na nabycie wskazanych nieruchomości rolnych przez B. D. Wobec powyższego P. G. I. – W. "D. " sp. z o.o. z siedzibą w B. pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. wystąpiła do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z żądaniem nabycia nieruchomości rolnej oznaczonej nr geod. jako działki [...], położonej w obrębie J. K., dla której Sąd Rejonowy w B., IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, po uprzednim sporządzeniu operatów szacunkowych dla poszczególnych działek, w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 2a ust. 6, 7 ustawy powiadomił Wnioskodawcę, że równowartość pieniężna odpowiadająca wartości rynkowej ww. nieruchomości została określona łącznie na kwotę 65 000 zł. Organ wyraził zgodę na nabycie tej nieruchomości rolnej za wskazaną kwotę. Jednocześnie pouczył, że w przypadku akceptacji podanej wartości należy nadesłać stosowane oświadczenie celem ustalenia terminu zawarcie aktu notarialnego nabycia nieruchomości przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. W odpowiedzi na powyższe Spółka w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. zatytułowanym "zażalenie" wyraziła brak akceptacji dla zaproponowanej przez organ wysokości równowartości pieniężnej odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości. Następnie Spółka złożyła do tutejszego sądu administracyjnego skargę na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. w przedmiocie dokonanej wyceny rynkowej nieruchomości rolnej oznaczonej nr geod. jako działki [...]. W ocenie skarżącej Spółki organ zastosował niewłaściwą procedurę przy dokonaniu wyceny rynkowej nieruchomości, skutkującej 10-krotonym zaniżeniem jej wartości. Na tej podstawie wniosła o uznanie bezczynności za całkowicie bezprawną i uczynioną z rażącym naruszeniem prawa oraz ustalenie przez Sąd w możliwie najszybszym czasie realnej wartości rynkowej tej nieruchomości, poprzez niezwłoczne przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z operatu szacunkowego i powołanie rzeczoznawcy majątkowego dla jego wykonania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że prowadzona sprawa wykupu nieruchomości rolnych za cenę równowartości rynkowej nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a Spółce przysługiwał środek prawny określony w art. 2a ust. 8 ustawy, tj. wystąpienie do sądu powszechnego o ustalenie równowartości pieniężnej wartości rynkowej nieruchomości rolnej nabywanej przez KOWR. Ponadto organ zwrócił uwagę, że do postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do złożenia oświadczenia o nabyciu nieruchomości rolnych za zapłatą równowartości pieniężnej odpowiadającej jej wartości rynkowej nie ma zastosowania K.p.a., a jest to postępowanie oparte o przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, albowiem sformułowany w niej przedmiot bezczynności nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolowanie działalności administracji publicznej. Poddanie kontroli sądu administracyjnego wykonywania administracji publicznej nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej objęta została taką kontrolą. Taka kontrola obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 poz. 1302 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a."). W związku zaś z tym, że ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania określonej sprawy, jest negatywną przesłankę procesową, stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a obarczone taką wadą postępowanie jest nieważne (vide: art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), rolą sądu administracyjnego jest wstępne zbadanie dopuszczalności każdej z wniesionych skarg. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych otwiera drogę do merytorycznej oceny skargi. Treść art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wskazuje, że bezczynność organu administracji publicznej może stać się przedmiotem kontroli sądu administracyjnego wyłącznie w takim zakresie, w jakim dotyczy niewydania decyzji administracyjnej, postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem tych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) albo też gdy dotyczy ona niewykonania zadań określonych w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i art. 3 § 3 p.p.s.a. Innymi słowy, aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej ku temu formie i wyznaczonym terminie, natomiast organ, wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi, takiego działania nie podejmuje. Przedmiotem zaskarżenia skargą na bezczynność w niniejszej sprawie, jest wycena rynkowa nieruchomości rolnych oznaczonych nr geod. [...] dokonana przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w związku z żądaniem skarżącej Spółki nabycia tychże nieruchomości. Postępowanie, w ramach którego została wykonana powyższa wycena, prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1405; dalej powoływana jako ustawa). Ustawa ta tworzy podstawy prawne obrotu nieruchomościami rolnymi. Wprowadziła do systemu prawa regulacje, które - w założeniu ustawodawcy - powinny sprzyjać realizacji celu, jakim jest poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych, a przy tym także przeciwdziałać nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zagwarantować prowadzenie gospodarstw rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Postępowanie dotyczące zbycia nieruchomości rolnej zostało uregulowane w art. 2a tej ustawy. I tak zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek zbywcy, jeżeli: (a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, (b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, (c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Od tej decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi o czym stanowi art. 2a ust. 4 ustawy. W przypadku niewyrażenia zgody, o której mowa w ust. 4, Krajowy Ośrodek, na pisemne żądanie zbywcy złożone w terminie miesiąca od dnia, w którym decyzja o niewyrażeniu zgody stała się ostateczna, jest obowiązana do złożenia oświadczenia o nabyciu nieruchomości rolnej za zapłatą równowartości pieniężnej odpowiadającej jej wartości rynkowej określonej przez Krajowy Ośrodek przy zastosowaniu sposobów ustalania wartości nieruchomości przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami – art. 2a ust. 6 ustawy. Krajowy Ośrodek w terminie miesiąca od otrzymania żądania zbywcy nieruchomości rolnej powiadamia go o wysokości równowartości pieniężnej, o której mowa w ust. 6 – art. 2a ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 2a ust. 8 ustawy zbywca nieruchomości rolnej w terminie miesiąca od dnia otrzymania powiadomienia, o którym mowa w ust. 7, może: (1) wystąpić do sądu o ustalenie równowartości pieniężnej wartości rynkowej nieruchomości rolnej nabywanej przez Krajowy Ośrodek albo (2) złożyć pisemne oświadczenie o cofnięciu żądania nabycia tej nieruchomości przez Krajowy Ośrodek. W przypadku, o którym mowa w ust. 8 pkt 1, sąd określa równowartość pieniężną wartości rynkowej nieruchomości rolnej przy zastosowaniu sposobów ustalania wartości nieruchomości przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami - art. 2a ust. 9 ustawy. Przenosząc te ogólne uwagi dotyczące przebiegu postępowania w przedmiocie zbycia nieruchomości rolnej na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ działając na wniosek P. G. I. – W. "D. " sp. z o.o. z siedzibą w B. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2c pkt 2 ustawy odmówił wyrażenia zgody na nabycie przez B. D. nieruchomości rolnych oznaczonych nr geod. [...]. Wobec powyższego Spółka wystąpiła do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z żądaniem nabycia tychże nieruchomości rolnych. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. powiadomił Spółkę, że równowartość pieniężna odpowiadająca wartości rynkowej ww. nieruchomości została określona łącznie na kwotę 65.000 zł. Spółka w piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r. nie wyraziła akceptacji dla zaproponowanej wysokości równowartości pieniężnej odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości. Przedstawione powyższej okoliczności potwierdzają, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 13 września 2018r. przebiegło zgodnie z procedurą określoną w art. 2a ustawy. Złożona natomiast w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie dokonanej wyceny rynkowej przedmiotowych nieruchomości rolnych nie mieści się w katalogu rodzajów bezczynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 2a ust. 8 pkt 1 ustawy odpowiednim trybem kwestionowania wartości rynkowej nieruchomości ustalonej przez organ jest wystąpienie do sądu o ustalenie równowartości pieniężnej wartości rynkowej nieruchomości rolnej. Sądem właściwym jest zatem sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Sąd administracyjny jako sąd kontrolujący działalność administracji publicznej nie ma instrumentów prawnych do samodzielnego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, czy też weryfikowania wartości ustalonej przez organ, a tym bardziej do powoływania rzeczoznawcy dla wykonania nowego operatu – czego domaga się w skarżąca Spółka. W konsekwencji skoro kwestia związana z weryfikacją ceny rynkowej nieruchomości rolnej ustalonej przez organ należy do wyłącznej właściwości sądu powszechnego, to stwierdzić należy, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko stanowi kontynuację poglądu tutejszego Sądu zaprezentowanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 134/18, który to pogląd skład rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela. Z powyższych względów, skarga na bezczynność złożona w niniejszej sprawie, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.