II SAB/Bk 26/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta B. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącego J. R. z dnia [...] lutego 2016 roku w zakresie udostępnienia projektu stałej organizacji ruchu strefy płatnego parkowania podstrefa B, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego J. R. kwotę (100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Prezydenta Miasta B. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. J. R. (powoływany dalej: jako "Skarżący") zwrócił się do Dyrektora Biura Strefy Płatnego Parkowania w B., na podstawie art. 2 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198) o przesłanie projektu stałej organizacji ruchu strefy płatnego parkowania z podziałem na podstrefę A i podstrefę B, zatwierdzonego przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w B. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta B. pismem z [...] lutego 2016 r. poinformował, iż projekt stałej organizacji ruchu strefy płatnego parkowania z podziałem na podstrefę A i B w B. zatwierdzony przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w B. dostępny jest do wglądu w siedzibie Zarządu Dróg Miejskich Urzędu Miejskiego w B. przy ul. [...]. W dniu [...] lutego 2016 r. Skarżący wystąpił z ponownym wnioskiem o przesłanie projektu stałej organizacji ruchu strefy płatnego parkowania z podziałem na podstrefę A i B, wskazując, że do chwili obecnej nie otrzymał wnioskowanej w dniu [...] lutego 2016 r. informacji. Pismo zaś organu z dnia [...] lutego 2016 r., jest w ocenie Skarżącego, ewidentnym sposobem na uniknięcie sankcji za opieszałość w udzieleniu wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta B. pismem z dnia [...] marca 2016 r. przekazał wersję elektroniczną zatwierdzonego w 2015 roku projektu stałej organizacji ruchu podstrefy A strefy płatnego parkowania. W zakresie projektu stałej organizacji ruchu podstrefy B organ poinformował, że jest on w chwili obecnej weryfikowany pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, a jego udostępnienie będzie się mogło odbyć po uprzednim zatwierdzeniu przez organ zarządzający ruchem. Jednocześnie organ zaznaczył, że istnieje możliwość zapoznania się z zatwierdzonym projektem stałej organizacji ruchu strefy płatnego parkowania w siedzibie Zarządu Dróg Miejskich Urzędu Miejskiego w B. W dniu 10 marca 2016 r. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej w żądanym zakresem. Powołując się na naruszenie art. 13 ust.1 i 2 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie, podnosząc że w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013r zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, projekt na strefę płatnego parkowania zatwierdzony w dniu [...] czerwca 2012 r. nie spełniał wymogów obecnie obowiązujących przepisów. Wobec powyższego zlecono opracowanie nowego projektu stałej organizacji ruchu w strefie płatnego parkowania w podstrefie A i B. Dalej organ poinformował, że w swoich zasobach nie posiada projektów stałej organizacji ruchu obowiązujących w strefie płatnego parkowania zatwierdzonych przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej P., o które wnioskował Skarżący, albowiem Policja wyłącznie opiniuje w/w projekt, a zatwierdza go organ zarządzający ruchem. Jednocześnie organ zaznaczył, że pomimo, iż nie posiada projektów zatwierdzonych przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji to mając na względzie realizację wniosku Skarżącego podjęto czynności i udostępniono projekt na podstrefę A zatwierdzony w 2015r. przez zarządzającego ruchem w formie elektronicznej z domniemaniem, że chodzi o projekt zaopiniowany, a nie zatwierdzony wg wniosku Skarżącego. Odnośnie projektu stałej organizacji ruchu na podstrefę B organ wyjaśnił, że nie został on przekazany Skarżącemu, gdyż projekt nie został jeszcze zatwierdzony przez organ zarządzający ruchem. Dopiero zatem z chwilą zatwierdzenia projektu na podstrefę B najpóźniej do 20 kwietnia 2016r., zostanie on niezwłocznie przekazany Skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Przechodząc z kolei do merytorycznego jej rozpoznania należy stwierdzić, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Prezydenta Miasta B. w udostępnieniu Skarżącemu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] lutego 2016r., który zawierał żądanie przesłania projektu stałej organizacji ruchu strefy płatnego parkowania z podziałem na podstrefę A i B, zatwierdzonym przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w B. Biorąc jednak pod uwagę, iż organ pismem z dnia [...] marca 2016 r. udzielił Skarżącemu informacji publicznej w zakresie projektu stałej organizacji ruchu podstrefy A, ramy kontrolowanego postępowania należało ograniczyć wyłącznie do wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej w zakresie projektu stałej organizacji ruchu strefy płatnego parkowania podstrefy B. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że żądana informacja jest informacją publiczną, a adresat wniosku – Prezydent Miasta B. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. W tych okolicznościach ocenie poddać należało, czy organ w kontrolowanej sprawie dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej w opisanym wyżej zakresie. Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ten ostatni przepis można w dalszych uwagach pominąć, gdyż dotyczy, niewystępującej w rozpoznawanej sprawie, sytuacji udostępniania informacji za opłatą). Zgodnie z ww. art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent B. w terminach zakreślonych przez ustawodawcę nie udostępnił żądanej informacji, nie prolongował terminu jej udostępnienia ani nie wydał decyzji odmownej. Jedynie pismem z dnia [...] marca 2016 r. poinformował Skarżącego, że żądany przez niego projekt stałej organizacji ruchu podstrefy B jest w chwili obecnej weryfikowany pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, a jego udostępnienie będzie się mogło odbyć po uprzednim zatwierdzeniu przez organ zarządzający ruchem. Jednocześnie organ poinformował, że istnieje możliwość zapoznania się z zatwierdzonym projektem stałej organizacji ruchu strefy płatnego parkowania w siedzibie Zarządu Dróg Miejskich Urzędu Miejskiego w B. W ocenie Sądu poprzestanie przez Organ na wystosowaniu do Skarżącego ww. pisma nie może być uznane za prawidłowe załatwienie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym miejscu należy przypomnieć, że według art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 2 cytowanej ustawy – jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Skoro zatem, jak wynika z odpowiedzi na skargę i wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r., aktualnie nie ma zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu strefy płatnego parkowania podstrefy B, o którego przesłanie zwrócił się Skarżący, i aktualnie obowiązuje w tym zakresie projekt z 2012 roku, który z uwagi na jego obszerność sporządzony jest tylko w formie papierowej, to Prezydent B. zobowiązany był, po pierwsze poinformować o powyższych okolicznościach Skarżącego, a po drugie wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie wnioskowana informacja może być udostępniona. W takim przypadku miał obowiązek pouczyć wnioskodawcę, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. będącym odpowiedzią organu na wniosek Skarżącego próżno szukać powyższych informacji. Ponadto, skoro organ, jak podnosi w odpowiedzi na skargę miał wątpliwości, czy wniosek Skarżącego dotyczył projektu zatwierdzonego przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji, czy zaopiniowanego przez ww. organ, to winien wystąpić do wnioskodawcy o sprecyzowanie powyższej okoliczności, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Argumentacja zaś organu zawarta w odpowiedzi na skargę, iż Policja wyłącznie opiniuje tego rodzaju projekty, a zatwierdza je organ zarządzający ruchem jest tym bardziej spóźniona i nieadekwatna, skoro ten sam organ w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował Skarżącego, że projekt stałej organizacji ruchu strefy płatnego parkowania z podziałem na podstrefę A i B w B. "zatwierdzony przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w B." dostępny jest do wglądu w siedzibie Zarządu Dróg Miejskich Urzędu Miejskiego w B. przy ul. [...]. Mając wszystko to na uwadze Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta B., poprzestając jedynie na wystosowaniu do Skarżącego, w odpowiedzi na jego wniosek z [...] lutego 2016 r., pisma z dnia [...] marca 2016 r., dopuścił się bezczynności w załatwieniu tego wniosku i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając powyższe Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.– zobowiązał Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2016 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku) – uwzględniając fakt, iż Prezydent Miasta B. nie pozostawił wniosku Skarżącego bez odpowiedzi, lecz się do niego dość szybko ustosunkował, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.