II SAB/Bk 27/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi J. M. M. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. w przedmiocie choroby zawodowej zobowiązuje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. do wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku J. M. M. o stwierdzenie choroby zawodowej narządu wzroku w terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2006r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] na podstawie której odmówiono stwierdzenia choroby zawodowej układu wzrokowego u J. M. M. W uzasadnieniu wyroku Sąd nakazał organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności przesłuchać J. M. M. w charakterze strony w sposób skonkretyzowany, obejmujący przebieg jego pracy w warunkach szkodliwych w latach 1956-1988 oraz zasięgnąć opinii specjalistów z odpowiedniej dziedziny na temat poziomu promieniowania jonizującego, elektromagnetycznego, ultrafioletowego, podczerwonego podczas obsługi aparatury badawczej, która była używana w latach 1956-1988, następnie dokonać oceny narażenia zawodowego na to promieniowanie i w następnym etapie zlecić wykonanie opinii lekarskiej. Sąd zaznaczył, że o ile materiał dowodowy w powyższym zakresie nie będzie możliwy do zebrania, zlecenie opracowania opinii lekarskiej, uprawnionej do tego placówce służby zdrowia powinno nastąpić poprzez zakreślenie okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Stosownie do powyższego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. w dniu 13 grudnia 2006r. przesłuchał J. M. M. w charakterze strony. Następnie pismem z dnia 21 grudnia 2006r. organ wystąpił do Centralnego Instytutu Ochrony Pracy w Warszawie o wydanie opinii na temat poziomu i szkodliwości promieniowania ultrafioletowego, podczerwonego, elektromagnetycznego, jonizującego podczas obsługi aparatury badawczej, która była używana w latach 1956-1988. Opinia została wydana w dniu 23 stycznia 2007r. Po otrzymaniu w/w opinii Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. pismem z dnia 29 stycznia 2007r. zwrócił się do Przychodni Chorób Zawodowych Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. o ponowne przeprowadzenie postępowania diagnostyczno - orzecznicznego w sprawie choroby zawodowej narządu wzroku J. M. M. i wydanie orzeczenia lekarskiego z uwzględnieniem wyroku WSA i nowych dowodów w sprawie – protokołu z przesłuchania strony i opinii CIOP. Przychodnia Chorób Zawodowych PWOMP w B. podjęła działania zmierzające do wydania orzeczenia lekarskiego i pismem z dnia 5 marca 2007r. wystąpiła w trybie konsultacyjnym do Kliniki Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o zajęcie stanowiska orzeczniczego w kwestii podejrzenia choroby zawodowej narządu wzroku oraz nowotworu skóry. Odpowiedź na pismo została udzielona w dniu 16 maja 2007r. (data wpływu do organu 21 maja 2007r.). W dniu 26 marca 2007r. do organu wpłynęło pismo J. M. M., w którym zgłosił on podejrzenie następnej choroby zawodowej – zmian rakowych skóry i dołączył "oświadczenie dowodowe". Pismem z dnia 29 marca 2007r. organ przekazał do Kliniki Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi powyższe "oświadczenie dowodowe" w celu uwzględnienia i wykorzystania. W dniu 3 kwietnia 2007r. do organu wpłynęło kolejne pismo strony z załączonym "zeznaniem strony", które to pismo organ przesłał w dniu 11 kwietnia 2007r. do Instytutu w Łodzi również w celu uwzględnienia i wykorzystania w rozstrzygnięciu sprawy. Jednocześnie organ w dniu 11 kwietnia 2007r. zawiadomił strony postępowania, o tym że w dniu 26 marca 2007r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie choroby zawodowej - nowotwora skóry u J. M. M. i skierował go na badania w celu rozpoznania tej choroby do Przychodni Chorób Zawodowych PWOMP w B. Tego samego dnia organ zwrócił się również do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. o ocenę narażenia na promieniowanie jonizujące podczas zatrudnienia J. M. M., albowiem w ocenie strony zaćma obu oczu i zmiany rakowe są etiologicznie związane z narażeniem na promieniowanie jonizujące (odpowiedź na to pismo została nadesłana do organu w dniu 30 kwietnia 2007r.). Następnie organ pismem z dnia 9 maja 2007r. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o wydanie opinii na temat możliwości narażenia i poziomu szkodliwości promieniowania jonizującego podczas obsługi aparatury badawczej, która była używana w latach 1956-1986 przez stronę w pracach naukowo- badawczych. W dalszej kolejności w dniu 31 maja 2007r. organ przesłał do Przychodni Chorób Zawodowych PWOMP w B. "oświadczenie dowodowe" i "zeznanie dowodowe" strony celem uwzględnienia ich w rozstrzygnięciu. J. M. M. w dniu 29 maja 2007r. (data wpływu do organu) złożył wniosek o przekazanie wykonania orzeczenia lekarskiego co do choroby zawodowej raka skóry do Centrum Onkologii Ziemi Lubelskiej, Oddziału Chirurgii Onkologicznej z Pododdziałem Chirurgii Plastycznej i Rekonstrukcyjnej oraz złożył kolejne pisma z dnia 22 maja 2007r. i 26 maja 2007r. (pisma te wpłynęły do organu w dniu 29 maja 2007r.) W odpowiedzi na powyższy wniosek organ postanowieniem z dnia 4 czerwca 2007r. odmówił dopuszczenia dowodu z wykonania orzeczenia lekarskiego przez w/w jednostkę służby zdrowia z uwagi na to, że jednostka ta nie jest uprawniona do orzekania w sprawach chorób zawodowych. Jednocześnie organ poinformował, że zostanie złożone wystąpienie do Centrum Onkologii Ziemi Lubelskiej o przesłanie dokumentacji związanej z chorobą zawodową – rakiem skóry. Nadto pismem z dnia 4 czerwca 2007r. organ udzielił odpowiedzi na pisma z dnia 22 i 26 maja 2007r. i wyjaśnił, że pismo Przychodni Chorób Zawodowych IMP w Łodzi z dnia 16 maja 2007r. nie jest orzeczeniem lekarskim. Jest to opinia wydana w trybie konsultacyjnym – będąca jednym z etapów postępowania diagnostyczno-orzeczniczego prowadzonego przez uprawnionego lekarza do wydania orzeczenia w I instancji. Organ Inspekcji Sanitarnej nie jest uprawniony do ingerowania w wewnętrzny proces orzeczniczy prowadzony przez lekarza biegłego. Ocenie organu podlega orzeczenie lekarskie, które nie zostało w sprawie jeszcze wydane. Wniosek oraz oświadczenie J. M. M. celem wzięcia pod uwagę w postępowaniu orzeczniczo- diagnostycznym w sprawie choroby zawodowej – raka skóry zostały przesłane pismem z dnia 4 czerwca 2007r. do Przychodni Chorób Zawodowych PWOMP w B. Organ w dniu 4 czerwca 2007r. zwrócił się również do Centrum Onkologii Ziemi Lubuskiej o przesłanie kopii dokumentacji medycznej dotyczącej leczenia raka skóry. Po otrzymaniu żądanej dokumentacji organ przesłał ją w dniu 21 czerwca 2007r. do Przychodni Chorób Zawodowych PWOMP w B. W dniu 10 czerwca 2007r. (data wpływu do Sądu – 14 czerwca 2007r.) J. M. M. wniósł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. w sprawach choroby zawodowej wzroku i raka skóry. Skarga została odrzucona postanowieniem z dnia 4 września 2007r. z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego przed wniesieniem skargi środków prawnych przewidzianych w art. 37 kpa. Zażalenie w trybie art. 37 kpa skierowane do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. zostało załączone do akt sprawy sądowej w dniu 27 lipca 2007r. a przez stronę zostało sporządzone w dniu 24 lipca 2007r. Zażalenie powyższe zostało uznane za nieuzasadnione przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. postanowieniem z dnia 16 listopada 2007r. Organ w dniu 2 sierpnia 2007r. ponownie zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o wydanie opinii na temat możliwości narażenia i poziomu szkodliwości promieniowania jonizującego podczas obsługi aparatury badawczej używanej w latach 1956-1986. Odpowiedź została nadesłana do organu w dniu 10 października 2007r. W dniu 22 listopada 2007r. organ w odpowiedzi na wnioski J. M. M. o dokonanie oceny narażenia zawodowego na promieniowanie jonizujące wydał ocenę w oparciu o uzyskane opinie na ten temat od jednostek prowadzących nadzór nad zagrożeniami promieniotwórczymi oraz prowadzącymi działalność naukową w tym zakresie. W dniu 19 marca 2008r. organ zwrócił się do Przychodni Chorób Zawodowych PWOMP w B. z zapytaniem na jakim etapie są postępowania diagnostyczno- orzecznicze i zwrócił się z prośbą o przyspieszenie rozpatrzenia spawy i wydania orzeczenia lekarskiego. W odpowiedzi na powyższe P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. pismem z dnia 28 marca 2008r. poinformował organ, że zwłoka w wydaniu orzeczenia lekarskiego była spowodowana trudnościami kadrowymi Ośrodka. W dniu 21 marca 2008r. J. M. M. ponownie wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w B. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem z dnia 20 marca 2008r. zażalenie na bezczynność organu I instancji uznał za nieuzasadnione. Postępowanie sądowe w sprawie zostało umorzone postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2008r. z uwagi na cofnięcie skargi. W dniu 24 kwietnia 2008r. organ otrzymał orzeczenia lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej zaćmy oraz nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej- nowotworu skóry. W dniu 28 kwietnia 2008r. organ poinformował strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie choroby zawodowej zaćmy i nowotworu skóry. J. M. M. zgłosił wnioski do powyższych orzeczeń lekarskich, które w dniu 23 maja 2008r. zostały przesłane do Poradni Chorób Zawodowych PWOMP w B. w celu uwzględnienia w postępowaniu diagnostyczno-orzeczniczym i ustosunkowania się oddzielenie do każdego z tych wniosków – odnośnie choroby narządu wzroku i choroby nowotworowej skóry. W odpowiedzi na powyższe PWOMP w B. pismem z dnia 29 maja 2008r. poinformował organ, że z uwagi na brak nowych okoliczności w sprawie uzasadniających ewentualną zmianę lub uzupełnienie orzeczeń przez organ we własnym zakresie, żądanie strony zostało przekazane do jednostki orzeczniczej II stopnia, celem przeprowadzenia ponownego badania. Jest to bowiem jedyna droga zapewniająca weryfikację orzeczeń. J. M. M. w dniu 30 kwietnia 2008r. (data wpływu do sądu 5 maja 2008r.) wywiódł skargę na "milczenie" Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w B. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ przemilczał jego wnioski dowodowe dotyczące narażenia zawodowego na promieniowanie jonizującego przez co w konsekwencji pismem z dnia 22 listopada 2007r. niesłusznie podał, że w przeprowadzonym dochodzeniu nie wykazano narażenia na kancerogenne promieniowanie jonizujące. Skarżący podniósł, że do chwili obecnej bez odpowiedzi pozostaje jego pismo z dnia 6 grudnia 2007r. w którym wykazuje, iż nie jest prawdą, że nie był narażony na kancerogenne działanie promieniowania jonizującego. Nadto skarżący zarzucił bezczynność organu polegającą na niespełnieniu zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia [...] czerwca 2006r. poprzez nie sporządzenie przez organ protokołu dochodzenia epidemiologicznego. Końcowo skarżący zarzucił, że organ działał z naruszeniem przepisów kpa. Konkretnie wskazał na naruszenie art. 84 kpa poprzez zaniechanie przez organ pouczenia lekarzy o odpowiedzialności karnej za fałszywą treść orzeczenia jak i naruszenie obowiązku zakreślenia terminu na wydanie orzeczenia. Skarżący podniósł, że po każdym upływie zakreślonego terminu organ miał obowiązek stosować się do art. 36 §1 i 2 kpa, powinien też stosować art. 88 kpa w stosunku do "opornych" lekarzy zwłaszcza, gdy PWOMP w B. bezprawnie scedowało wydanie orzeczenia I instancji do IMP w Łodzi. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podniósł, że prowadzi postępowanie w sposób zgodny z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w B. Rozstrzygnięcia organu są w pełni uzależnione od podejmowania decyzji orzeczniczych przez określone w przepisach prawa instytucje medyczne. Organ ustosunkowuje się do wszystkich wniosków dowodowych strony, a także udziela odpowiedzi na większość pism, składanych przez skarżącego, pomimo że taka konieczność nie wynika wprost z zasad obowiązującego kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Rozstrzygnięcie o zasadności skargi na bezczynność organu inspekcji sanitarnej, wniesionej przez skarżącego J. M. M., jest sprawą złożoną, o czym świadczy przedstawiony wyżej przebieg postępowania dotyczący stwierdzenia u skarżącego dwu chorób zawodowych: 1) zaćmy oraz 2) nowotworu skóry. Z jednej strony mamy do czynienia z przedłużającym się postępowaniem administracyjnym – kasacyjny wyrok WSA w B. uchylający poprzednie decyzje organów inspekcji sanitarnej w sprawie choroby zawodowej układu wzrokowego zapadł dnia [...] czerwca 2006 r., zaś zgłoszenie podejrzenia następnej choroby – zmian rakowych skóry, nastąpiło w dniu 26 czerwca 2007 r. Z drugiej jednak strony, w toku postępowania skarżący – bardzo aktywnie w nim uczestniczący – składa wiele wniosków dowodowych i pism procesowych wymagających podejmowania przez organ kolejnych czynności. Daje to organowi podstawę do przedłużenia postępowania; nadto organ podnosi, iż jego rozstrzygnięcia są w pełni uzależnione od podejmowania orzeczeń lekarskich przez określone w przepisach prawa instytucje medyczne, na których działalność organ nie ma w istocie wpływu. Zauważyć nadto należy, iż działania podejmowane przez skarżącego są niekiedy ze sobą sprzeczne. Taka sytuacja zaistniała w dacie wniesienia skargi. Mianowicie, na podstawie orzeczeń lekarskich nr [...] (o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej zaćmy) oraz nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – nowotworu skóry) z dnia 22 kwietnia 2008 r., organ poinformował strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie tych chorób zawodowych. Wówczas to skarżący zgłosił wnioski do powyższych orzeczeń lekarskich (pisma skarżącego z dat 05 oraz 07 maja 2008 r.), które to wnioski – oddzielnie dla każdej z chorób – zostały przesłane w dniu 23 maja 2008 r., do Poradni Chorób Zawodowych PWOMP w B. Równoległe zaś skarżący wniósł skargę na "milczenie", czy bezczynność organu (skarga wpłynęła do Sądu w dniu 05 maja 2008 r.) w sprawie chorób zawodowych, po uprzednim wniesieniu zażalenia na bezczynność (postanowienie z dnia 20 marca 2008 r. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B.). Spełnione są zatem warunki do rozpoznania skargi na bezczynność organu, jednakże organ może podnosić zarzut, iż to przecież skarżący zgłaszając wnioski do orzeczeń lekarskich żąda dalszego prowadzenia postępowania przed organem I instancji. Jak wyjaśniono na rozprawie, dwutorowość działania skarżącego wynikała z braku wiedzy o konsekwencjach prawnych składanych wniosków, co może świadczyć o fakcie, iż organ nie do końca wypełniał obowiązki "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego" (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). Po wyjaśnieniu sytuacji procesowej skarżącego na rozprawie sprecyzował on, że zarzucana bezczynność organu inspekcji sanitarnej dotyczy ewentualnej choroby zawodowej narządu wzroku (protokół rozprawy). Gdy chodzi zaś o chorobę zawodową narządu wzroku, mamy – zdaniem Sądu – do czynienia niewątpliwie z bezczynnością organu. Od wyroku kasacyjnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. do wniesienia skargi na bezczynność minęło prawie 2 lata i organ miał dostatecznie dużo czasu na wykonanie zaleceń Sądu w tym zakresie. Dość powiedzieć, iż podstawowe opinie wymagane do podjęcia decyzji organu uzyskał: • 21 stycznia 2007 r. – opinia Centralnego Instytutu Ochrony Pracy w Warszawie oraz • 16 maja 2007 r. – opinia Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi podtrzymująca stanowisko o braku podstaw rozpoznania choroby zawodowej. Opinie te (wraz z pozostałą dokumentacją) dawały podstawę do wydania orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej przez Poradnię Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. jeszcze w połowie 2007 r. Prawdą jest, że warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest uprzednie jej lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze, jednakże organy inspekcji nie mogą usprawiedliwiać swojej bezczynności brakiem środków do wyegzekwowania orzeczeń od jednostek leczniczych, w którymi współpracują. Stanu bezczynności organu nie usprawiedliwia również fakt, iż w toku prowadzonego postępowania skarżący zgłosił (dnia 26 marca 2007 r.) podejrzenie następnej choroby zawodowej – zmian rakowych skóry. Zdaniem Sądu, organ inspekcji sanitarnej winien wydać decyzję w sprawie rozpoznania choroby zawodowej narządu wzroku, natomiast prowadzić odrębne postępowanie w związku z podejrzeniem choroby zawodowej. O tym, iż postępowanie w sprawie obu chorób zawodowych można było prowadzić oddzielnie świadczy okoliczność, iż w sprawie zostały wydane 2 odrębne orzeczenia lekarskie przez P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy – Poradnię Chorób Zawodowych: 1) orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej (zaćma), 2) orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej (nowotwór skóry). Orzeczenia te stanowiły podstawę do wydania odrębnych decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż zachodzi bezczynność organu inspekcji sanitarnej co do rozstrzygnięcia sprawy choroby zawodowej narządu wzroku i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami).-