II SAB/Bk 28/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy T. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę w części wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sprecyzowanego "koszt nowo wykonanego projektu", 2. postanawia umorzyć postępowanie w sprawie w pozostałej części. II SAB/Bk 28/09 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2009 r. M. S. zwrócił się do Wójta Gminy w T. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydania kserokopii lub wypożyczenia za osobistym potwierdzeniem odbioru na okres 2 dni nowowykonanej dokumentacji kompleksu boisk (projektu budowlanego z ekspertyzą techniczną i opisem), kosztorysów inwestorskich, dziennika budowy oraz informacji o kosztach nowowykonanego projektu. Wnioskodawca oprócz swego nazwiska podał pełnioną funkcję Vice Przewodniczącego Rady Powiatu M. Wójt Gminy pismem z dnia 18 czerwca 2009 r. skierował do Przewodniczącej Rady Powiatu M. zapytanie o cel żądania przez Radę Powiatu udostępnienia wymienionych we wniosku dokumentów oraz zakres umocowania wnioskodawcy do występowania w imieniu tego organu. Wskazał na brak sprecyzowania rodzaju obiektu, którego dotyczy żądanie oraz wyraził wątpliwość co do zasadności tego żądania i "możliwości udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wynikami postępowania administracyjnego, którego stroną nie jest ani organ Powiatu, ani też zgłaszający żądanie". W dniu 24 czerwca 2009 r. M. S. złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy w T. Zarzucił organowi nieudzielenie informacji publicznej dotyczącej kompleksu boisk. Podniósł, że w miejscowości tej znajduje się tylko jeden taki kompleks, dlatego organ nie może zasłaniać się niewiedzą o nim, tym bardziej, że dokumenty dotyczące tego obiektu pozostają w jego dyspozycji. Wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu występuje jako osoba fizyczna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy. Wskazał, że skarżący w dniu 22 czerwca 2009 r. otrzymał powiadomienie skierowane do Przewodniczącego Rady Powiatu M. zawierające prośbę o sprecyzowanie celu żądania udostępnienia informacji publicznej. W toku postępowania przed sądem Wójt Gminy T. pismem z dnia 17 lipca 2009 r. poinformował, że wnioskodawcy przesłano kopie projektu zamiennego zespołu sportowego – boisk sportowych przy gimnazjum i szkole podstawowej w T., ocenę stanu technicznego urządzeń sportowych, widowni i ogrodzenia na terenie boisk sportowych przy gimnazjum i szkole podstawowej w T, dziennik budowy nr 7 wydany 04 lutego 2005 r. oraz dziennik budowy dodatkowy. Poinformowano jednocześnie, że pozostałe dokumenty są w trakcie przygotowywania do przekazania (k. 16). W dniu 27 lipca 2009 r. organ poinformował sąd, iż przesłano wnioskodawcy kserokopie kolejnych dokumentów – zestawienia kosztów inwestycji pod nazwą Zespół Sportowy przy Szkole Podstawowej i Gimnazjum w T. wraz z kosztorysami inwestorskimi (k. 26). W dniu 26 sierpnia 2009 r. M. S. w odpowiedzi na wezwanie sądu oświadczył, że podtrzymuje skargę, bowiem dokumentacja przesłana przez Wójta Gminy nie jest kompletna. Pismem z dnia 12 października 2009 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz podał, że skarżącemu został podany całkowity koszt "budowy zespołu sportowego wraz z salą gimnastyczną przy szkole podstawowej i gimnazjum w T." wynoszący łącznie z kosztami nadzoru inwestorskiego [...] zł (k. 48). Podczas rozprawy w dniu 20 października 2009 r. skarżący podał, że przekazano mu projekt budowlany z ekspertyzą techniczną i opisem na halę, a występował o dokumentację dotyczącą boisk – dwóch boisk. Nadto otrzymał dwa dzienniki budowy, kosztorysy inwestorskie na halę sportową i kompleks boisk. Wskazał, że nie pamięta kiedy otrzymał w/w dokumenty, w szczególności przed wniesieniem skargi, czy po tej czynności. Również wskazał, że nie otrzymał informacji o cenie, jaka została zapłacona projektantowi za projekt, bowiem nie interesował go koszt obiektu a "koszt nowowykonanego projektu". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących nieudzielenia informacji publicznej w sprawie "kosztów nowowykonanego projektu" i w tym zakresie skargę oddalił. W pozostałej zaś części postępowanie przed sądem podlegało umorzeniu. Przedmiotem rozpoznawanej w sprawie niniejszej skargi na bezczynność było nieudostępnienie informacji publicznej w postaci, określonej we wniosku z 10 czerwca 2009 r., dokumentacji budowy obiektów sportowych realizowanych przez gminę T. Skarga na bezczynność jest szczególnym sposobem kwestionowania działalności organów administracji publicznej, bowiem jej celem jest skuteczne ich przymuszenie do podjęcia żądanego działania. Sądowej kontroli poddano sytuacje, w których organ w prawnie określonym terminie nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub też gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub czynności (vide T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005. s. 86). Sądowa kontrola bezczynności może wystąpić w trzech konfiguracjach procesowych i w zależności od wystąpienia jednej z nich sąd orzeka merytorycznie o skardze lub orzeka wyłącznie procesowo. Sąd orzeka merytorycznie, gdy: 1). oddala skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. – w sytuacji niestwierdzenia bezczynności ani w momencie wniesienia skargi, ani w chwili orzekania, 2). zobowiązuje organ do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności na podstawie art. 149 p.p.s.a. – w sytuacji stwierdzenia, że bezczynność ma miejsce zarówno w momencie wnoszenia skargi, jak i w momencie orzekania przez sąd. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd orzeka natomiast wyłącznie procesowo - umarzając postępowanie - wówczas, gdy pomiędzy datą jej wniesienia a wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd organ dokonał żądanej czynności lub wydał rozstrzygnięcie. W tym przypadku mamy do czynienia z wyeliminowaniem przedmiotu zaskarżenia (przedmiotu skargi na bezczynność), a zatem z bezprzedmiotowością postępowania sądowego. Skoro bowiem sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ - na podstawie art. 149 p.p.s.a. - do wydania żądanego aktu lub dokonania stosownej czynności, to wydanie przez organ decyzji lub dokonanie czynności wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność (vide uchwała z dnia 26 listopada 2008 r. w sprawie sygn. akt I OPS 6/08, Lex nr 463487). Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć są uwarunkowane specyfiką postępowania ze skargi na bezczynność, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli nie jest możliwe udostępnienie informacji w tym terminie – podmiot zobowiązany informuje wnioskodawcę, z zachowaniem przedmiotowych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz o terminie, w którym udzieli informacji. Bezczynność w sprawie z zakresu udzielenia informacji publicznej występuje zatem, gdy zobowiązany organ - wbrew treści art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - nie podejmuje we wskazanym w tym przepisie terminie działań polegających na udzieleniu informacji lub powiadomieniu o przeszkodach powodujących opóźnienie i stan ten trwa do dnia wyrokowania. Sąd nie stwierdza natomiast bezczynności w takiej sprawie, jeśli przed dniem wyrokowania organ udzieli żądanej informacji lub podejmie stosowne działania zmierzające do jej udzielenia (wówczas, jak wyżej wskazywano, sąd postępowanie umorzy). Należy rozważyć również przypadek, w którym skarga zostanie wniesiona przed upływem terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, w której wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 10 czerwca 2009 r., a skarga na bezczynność – 24 czerwca 2009 r., czyli ostatniego dnia czternastodniowego terminu, w którym organ uprawniony był załatwić wniosek lub pouczyć stronę zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W takiej sytuacji, zdaniem sądu, możliwe są dwa rozwiązania. Postępowanie przed sądem będzie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdy w jego trakcie organ dokona żądanej czynności. Natomiast jeśli okaże się, że udzielona przez organ informacja w okresie po wniesieniu skargi a przed wyrokowaniem nie odpowiada, zdaniem skarżącego, wnioskowi – sąd powinien rozpoznać skargę merytorycznie, a zatem ocenić z czyjej winy taka sytuacja występuje i odpowiednio: oddalić skargę, jeśli powstała ona na skutek działania strony lub też stwierdzić bezczynność (w całości lub w pewnym zakresie), gdy jest ona wynikiem zawinienia organu (vide uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 02 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60). Brak jest natomiast podstaw do odrzucenia skargi "z powodu przedwczesności", co postulował pełnomocnik organu. W sprawie niniejszej z treści wszczynającego postępowanie wniosku wynika, że skarżący żądał udostępnienia: "nowowykonanej dokumentacji kompleksu boisk (projekt budowlany z ekspertyzą techniczną i opisem) – kosztorysów inwestorskich, dziennika budowy, kosztów nowowykonanego projektu". Z informacji, które wpłynęły do tutejszego sądu w trakcie postępowania wynika, że skarżącemu przekazano kopie: projektu zamiennego zespołu sportowego – boisk sportowych przy gimnazjum i szkole podstawowej w T., ocenę stanu technicznego urządzeń sportowych, widowni i ogrodzenia na terenie boisk sportowych przy gimnazjum i szkole podstawowej w T., dziennik budowy nr 7 wydany 04 lutego 2005 r., dziennik budowy dodatkowy. Informacja ta datowana była na dzień 17 lipca 2009 r. (k. 16). Co prawda brak jest w aktach sądowych pisma przewodniego, z którego wynikałoby, że istotnie takie przekazanie - jak podał organ -w dniu 17 lipca 2009 r. miało miejsce, jednak skarżący sam na rozprawie przyznał, że wymienione w tym piśmie dokumenty otrzymał, a jedynie nie odpowiadały one w pełni żądanym (wnosił bowiem o dokumentację boisk, a nie hal sportowych, k. 55). Następnie organ przesłał sądowi informację o przekazaniu skarżącemu pozostałej części dokumentacji w postaci zestawienia kosztów inwestycji pod nazwą Zespół Sportowy przy Szkole Podstawowej AS i Gimnazjum w T. wraz z kosztorysami inwestorskimi. Pismo przewodnie zostało datowane na dzień 27 lipca 2009 r., a więc również przypadający po dniu wniesienia skargi (k. 22, 26). Porównanie zakresu przedmiotowego wniosku oraz zakresu przekazanych stronie dokumentów wskazuje, w ocenie sądu, że organ wywiązał się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie w decydującej części. Skarżący wymienił jako wnioskowane do udostępnienia: projekt budowlany boisk, ekspertyzę techniczną z opisem, dziennik budowy, kosztorysy inwestorskie oraz koszty nowowykonanego projektu, a otrzymał projekt zamienny zespołu sportowego, ocenę stanu technicznego, dwa dzienniki budowy (pismo z 17 lipca 2009 r.), a w późniejszym okresie – zestawienie kosztów inwestycji (pismo z 27 lipca 2009 r.). Z uwagi na fakt, że podjęcie żądanej czynności nastąpiło po wniesieniu skargi (24 czerwca 2009 r.) a przed dniem wyrokowania w sprawie - postępowanie przed sądem, zgodnie ze stanowiskiem powyżej przedstawionym, stało się w tej części bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać trzeba, że zakres przedmiotowy kognicji sądu w postępowaniu ze skargi na bezczynność jest ograniczony. Sąd nie obejmuje kontrolą merytorycznej zawartości udzielonej informacji, a jedynie władny jest oceniać, czy pokrywają się zakresy przedmiotowe wniosku i odpowiedzi organu. Taka pozytywna reakcja organu, zdaniem składu orzekającego, wystąpiła w sprawie niniejszej po wniesieniu skargi. Sam skarżący przyznał na rozprawie, że otrzymał dokumentację wskazywaną przez organ jako przekazaną. W konsekwencji postępowanie przed sądem podlegało umorzeniu w części jej dotyczącej. Odnośnie skargi na bezczynność w pozostałym zakresie obejmującym, jak sprecyzował to skarżący na rozprawie, nieudostępnienie informacji o "kosztach nowowykonanego projektu" podnieść trzeba, że wystąpiła co do tej kwestii rozbieżność. Jak wynika z wypowiedzi skarżącego przekazane dokumenty nie były w całości tymi, o które wnosił (tak sprecyzowane żądanie rozumiał jako cenę zapłaconą projektantowi za sporządzenie projektu budowlanego), podczas gdy organ pozostawał w przekonaniu, że załatwił wniosek w całości rozumiejąc go jako żądanie podania całkowitych kosztów inwestycji. Skarżący wnosił o udostępnienie "kosztorysów inwestorskich" i "kosztów nowowykonanego projektu". Organ przekazał mu w dniu 27 lipca 2009 r. zestawienie kosztów inwestycji wraz z kosztorysami inwestorskimi. Nadto w piśmie z dnia 12 października 2009 r. wskazano, że "po raz kolejny podany został całkowity koszt budowy zespołu sportowego wraz z salą gimnastyczną przy szkole podstawowej i gimnazjum w T. wynoszący łącznie z kosztami nadzoru inwestorskiego [...] zł" (k. 47). Kosztorys zaś przedmiotowej inwestycji w postaci "Zestawienia kosztów inwestycji p.n.: Zespół Sportowy przy Szkole Podstawowej AS i Gimnazjum w T." przesłano skarżącemu przy piśmie z dnia 27 lipca 2009 r. (k. 48). Nie ulega wątpliwości brak precyzji wniosku o udzielenie informacji publicznej, zwłaszcza ostatniej, spornej, pozycji żądania. Z akt postępowania administracyjnego ani z akt sądowych nie wynika jednak, by skarżący – po wystąpieniu ze skargą w dniu 24 czerwca 2009 r., a następnie po przekazaniu mu wymienionych informacji o kosztach projektu i aż do dnia rozprawy – kwestionował przed organem, że przekazana dokumentacja finansowa nie odpowiada wymienionej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie sygnalizował organowi, że chodziło mu o dokumenty inne, lub bardziej szczegółowe, niż przekazane. Dopiero na rozprawie wskazał, że odpowiedź na jego żądanie nie pokrywa się z zakresem informacji wnioskowanych, bowiem nadal nie otrzymał "kosztów nowowykonanego projektu". Zauważyć jednak należy, że w sytuacji powzięcia przez skarżącego zastrzeżeń co do rodzaju przekazanej dokumentacji - powinien podjąć działania sygnalizujące organowi swoje wątpliwości i umożliwiające prawidłowe, według niego, załatwienia wniosku. Wyłącznie bowiem skarżący mógł ocenić, czy przekazane mu dokumenty odpowiadają wymienionym we wniosku wszczynającym postępowanie, a jeśli by nie odpowiadały – to po jego stronie istniało prawo żądania od organu takich dokumentów, których mu nie udostępniono lub które udostępniono w niepełnym zakresie. Stwierdzenie skarżącego, że otrzymana informacja publiczna nie jest pełna rodziło po jego stronie uprawnienie do wystąpienia do organu o jej uzupełnienie. Z akt sprawy wynika, że skarżący z takiej możliwości nie skorzystał, mimo że doprecyzowanie wniosku leżało niewątpliwie w jego możliwościach i interesie. W ogóle nie sygnalizował organowi niepełnego wykonania żądania. W ocenie sądu zatem brak skonkretyzowania o jakie dodatkowe materiały należało, zdaniem skarżącego, udostępnioną mu informację poszerzyć - nie pozwala przyjąć, że uzyskał informacje niepełne. Dlatego skarga wniesiona w tym zakresie (nieudzielania informacji o "kosztach nowowykonanego projektu") w dacie jej wniesienia oraz w dacie wyrokowania pozostaje nieskuteczna, bowiem organ rozumiane przez siebie żądanie wykonał, a skarżący wniósł skargę bez zasygnalizowania błędnej interpretacji i bez uprzedniego zażądania od organu informacji uzupełniającej. W ocenie sądu, skutki niesprecyzowanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej obciążają skarżącego, co zobowiązywało sąd do oddalenia skargi w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1067/08, Lex 491969). Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że w sprawie o udzielenie informacji publicznej bezpodstawne jest stwierdzenie bezczynności organu i obciążenie go negatywnymi konsekwencjami niezrozumienia intencji wnioskodawcy co do zakresu i treści żądanych informacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, że organ podjął wszelkie kroki do pozytywnego załatwienia wniosku, a nieprzekazanie pełnych wnioskowanych informacji wynikało tylko i wyłącznie z niejasno sformułowanego żądania oraz braku reakcji strony po udzieleniu przez organ informacji publicznej – zdaniem strony niepełnej. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono w pkt 1 wyroku o oddaleniu skargi w części żądania udostępnienia "kosztów nowowykonanego projektu", zaś na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy postanowiono jak w pkt 2 niniejszego wyroku o umorzeniu postępowania w pozostałej części z uwagi na jego bezprzedmiotowość.