II SAB/Bk 32/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w przedmiocie pomocy społecznej 1. zobowiązuje Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2019 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie przyznaje sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. W piśmie z dnia [...] marca 2019 r. p. J. G. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem o ponowną pilną pomoc społeczną wskazując, że jego poprzednie wnioski zostały załatwione odmownie. Poza tym Skarżący wniósł o przyznanie zasiłku celowego na ciepłe posiłki lub dostarczenie takich posiłków. Wezwaniem z dnia [...] marca 2019 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W., na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a."), wezwał Skarżącego do osobistego stawiennictwa w terminie 4 dni w celu uzgodnienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W tym samy dniu Skarżący został również wezwany na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków podania i dostarczenia załączników wymienionych we wniosku. W obu przypadkach, w razie niezastosowania się do wezwań, przewidziano rygor pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Wezwania Skarżący odebrał 20 marca 2019 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r. Skarżący złożył ponaglenie na bezczynność w sprawie jego wniosku o pilną pomoc społeczną, a pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. skargę na bezczynność skierowaną do tut. Sądu. Skarżący podnosi, że przez miesiąc nic nie zrobiono w jego sprawie, nie rozpatrzono jego wniosku. Wskazał, że nie otrzymał też odpowiedzi na złożone ponaglenie. W związku z powyższym Skarżący wniósł o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Odpowiadając na skargę Kierownik OPS w W. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w następstwie wniosku, Skarżący był wzywany do usunięcia braków formalnych w postaci nadesłania załączników i był pouczony o skutkach niezastosowania się do wezwania. W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. Skarżący wskazał, że w dniu [...] marca 2019 r. w rozmowie telefonicznej z Kierownikiem OPS ustalił termin wywiadu środowiskowego na następny dzień. Odnośnie załączników stwierdził, że [...] marca 2019 r. był w Ośrodku z dokumentami, jednak nie zostały one przyjęte. W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. Kierownik OPS wskazał, że na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w dniu [...] marca 2019 r. Skarżący nie wyraził zgody, natomiast odmowa przyjęcia dokumentów przez pracownika Ośrodka nie miała miejsca, ponieważ Skarżący nie miał ich kserokopii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Skarżący zarzuca organowi bezczynność w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] marca 2019 r. Skarga została wywiedziona po wystosowaniu ponaglenia, podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu. W pierwszej kolejności Sąd chciałby zwrócić uwagę na nieprawidłowości w zakresie nadania biegu ponagleniu złożonemu przez Skarżącego. Zgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Stosownie do treści art. 37 § 4 k.p.a., organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. W myśl art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze. W analizowanym przypadku ponaglenie Skarżącego zostało w sposób niedopuszczalny dołączone do odrębnej skargi powszechnej złożonej przez p. J. G. na pracownika Ośrodka i rozpatrzone łącznie z tą skargą na posiedzeniu Rady Gminy W. w dniu [...] kwietnia 2019 r. Powyższe nie wpłynęło jednak na dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność do Sądu. Zasady wyrokowania oraz formy wyroków uwzględniających skargi na bezczynność wynikają z treści art. 149 p.p.s.a. Stosownie do § 1 tego przepisu, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). W myśl zaś art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla stwierdzenia czy organ pozostaje w bezczynności nie mają zatem znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2936/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w myśl art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli organ nie jest w stanie załatwić sprawy w terminie, ma obowiązek zawiadomić stronę o zwłoce, podając jej przyczyny i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku Skarżący został wezwany do stawienia się w Ośrodku celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz do usunięcia braków formalnych wniosku, w obu przypadkach pod rygorem pozostawienia bez rozpatrzenia. W aktach znajduje się uzasadnienie do Uchwały Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r., w którym, poinformowano, że wniosek Skarżącego o udzielenie pomocy "został bez rozpatrzenia" z uwagi na to, że ten nie stawił się na wezwanie i nie usprawiedliwił swojej nieobecności. Zdaniem Sądu wątpliwości budzi, z jednej strony rygor niezastosowania się do wezwania dotyczącego ustalenia terminu wywiadu środowiskowego, z drugiej zaś potrzeba wzywania do usunięcia braków wniosku Skarżącego przez dostarczenie załączników. Zgodnie art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W myśl art. 107 ust. 4a ww. ustawy, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W rozpatrywanym przypadku, wezwaniem z dnia 12 marca 2019 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W., na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał Skarżącego do osobistego stawiennictwa w terminie 4 dni w celu uzgodnienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jako rygor niezastosowania się do wezwania błędnie przewidział jednak pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W sytuacji, gdy wydanie decyzji dotyczącej pomocy społecznej wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a podmiot wnoszący nie wywiązuje się z wezwania zmierzającego do ustalenia terminu przeprowadzenia tej czynności, bądź nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, skutkiem tego powinna być odmowa przyznania wnioskowanej formy pomocy. Ponadto, w okolicznościach tej sprawy nie było uzasadnione wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Stwierdzone przez organ braki miały polegać na niedołączeniu do wniosku załączników wymienionych w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. W orzecznictwie podnosi się, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 60/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jako braku, którego nieusunięcie nie pozwoli na nadanie biegu wnioskowi Skarżącego z [...] marca 2019 r. nie można zakwalifikować braku załączników, już choćby z tego powodu, że jak wynika z twierdzeń Skarżącego dokumenty te były już dołączane do szeregu innych spraw prowadzonych przez Ośrodek z jego wniosków. Abstrahując przy tym od sporów doktrynalnych w zakresie formy w jakiej organ powinien pozostawić podanie bez rozpatrzenia, bezpodstawne dokonanie takiej czynności oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie załatwił w przypisanej formie prawnej wniosku Skarżącego z dnia [...] marca 2019 r., pomimo, że już pod koniec marca 2019 r. dysponował ku temu wystarczającymi danymi. Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku Skarżącego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. Treść zapadłego orzeczenia nie przesądza o treści i formie rozstrzygnięcia organu podjętego po rozpatrzeniu wniosku. Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zdaniem Sądu, w realiach rozpatrywanego przypadku bezczynność nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ, choć pozostawał w błędnym przekonaniu, że wniosek Skarżącego zawiera braki, które należy uzupełnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a. oraz choć przewidział nieprawidłowy rygor wezwania do stawiennictwa celem ustalenia terminu wywiadu środowiskowego, to rodzaj tego uchybienia i stopień przekroczenia terminów załatwienia sprawy nie uzasadniają twierdzenia, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa. Brak jest przy tym przesłanek do uznania, że niezałatwienie sprawy w terminie i podejmowanie zbędnej czynności wezwania do uzupełnienia dokumentacji było celowym i nacechowanym złą wolą opóźnieniem rozpatrzenia wniosku Skarżącego. Zdaniem Sądu wystarczająco dyscyplinujące organ będzie stwierdzenie istnienia stanu bezczynności oraz nałożenie obowiązku rozpatrzenia wniosku Skarżącego w terminie 30 dni od zwrotu akt w formie przewidzianej przepisami prawa. Odnosząc się do wniosku skargi o przyznanie Skarżącemu od organu sumy pieniężnej Sąd zauważa, że treść przywołanej w skardze regulacji art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że zastosowanie tego dodatkowego środka pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego. Nie każdy zatem przypadek stwierdzenia bezczynności powoduje automatyczny obowiązek orzeczenia o przyznaniu sumy pieniężnej. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Poza tym, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym strona wyjaśni zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Tego elementu również brakuje w sprawie. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Zawarte w pkt 3 wyroku orzeczenie o stwierdzeniu, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa znalazło podstawę w art. 149 § 1a p.p.s.a. W zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej orzeczono jak w pkt 4 sentencji w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.