II SAB/Bk 33/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi B. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. w przedmiocie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem tego organu z [...].07.2000 r. oddala skargę. Skarżący B. J. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł., w związku z niepodjęciem przez organ czynności po stwierdzeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności postanowienia tego organu z dnia [...] lipca 2000 r. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych: B. J. realizując chlewnię na działce przy ul. [...] w Ł. dokonał istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na jej rozbudowę i adaptację, określonych w decyzji nr [...] z dnia [...] października 1999 r. Prezydenta Miasta Ł. Odstępstwo polegało na zmianie usytuowania wentylacji mechanicznej - zamiast w kalenicy dachu (jak przewidywał projekt) w połaciach dachowych. W związku z powyższym organ I instancji (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł.) wszczął postępowanie administracyjne, zmierzające do legalizacji powstałych odstępstw i postanowieniem z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] wstrzymał prowadzone roboty budowlane. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nakazano inwestorowi – B. J. przedłożyć dokumenty niezbędne do wydania pozwolenia na wznowienie robót. Decyzją z dnia [...] września 2002 r. udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organ odwoławczy (P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.) decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. sygn. akt [...] uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Ponownie rozstrzygając sprawę organ decyzją ostateczną z dnia [...] września 2005 r. uchylił decyzję z dnia [...] września 2002 r. i orzekł o nakazie przeróbki wentylacji. Na skutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ w trybie art. 54 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 51 ust. 7 prawa budowlanego uwzględnił wniesione skargi i wydał decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] nakazującą B. J. przeróbkę wentylacji mechanicznej w obiektach chlewni, tj. wykonanie jej w kalenicy dachu, zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę. Decyzja ta była badana przez sądy administracyjne obu instancji. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] maja 2006 r. sygn. akt [...] jak i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] października 2007 r. sygn. akt [...] oddaliły skargi inwestora. Wnioskiem z dnia 4 listopada 2009 r. B. J. wystąpił do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2000 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. organ odmówił stwierdzeń nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. i stwierdził nieważność postanowienia PINB Łomży z dnia [...] lipca 2000 r. Na w/w postanowienie GINB została wniesiona przez A. T. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 16 kwietnia 2010 r. (data wpływu do organu) B. J. wniósł do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. w związku z niepodjęciem przez ten organ czynności po stwierdzeniu nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2000 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówiono wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu do rozpoznania sprawy. W związku z powyższym inwestor wywiódł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. do sądu administracyjnego i zarzucił organowi uchylanie się od podjęcia czynności przewidzianych prawem po stwierdzeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2000 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że z obowiązku podjęcia przez organ stosownych czynności nie zwalnia fakt zaskarżenia postanowienia GINB do WSA w Warszawie ani fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Organ w odpowiedzi na skargę podał, że stwierdzenie przez GINB nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2000 r. nie zmienia faktu, że postępowanie jest zakończone. Podstawą prawną przedmiotowego postanowienia był art. 50 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 3 prawa budowlanego dotyczący prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Fakt wyeliminowana z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] lipca 2000 r. nie wpłynął na zmianę rozstrzygnięcia końcowego. Podstawą meterialnoprawną decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. kończącej postępowanie był art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 7 ustawy zezwalał na wdrożenie procedury naprawczej w sytuacji, gdy roboty budowlane były wykonane. Można więc było zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy bez wcześniejszego wstrzymywania robót - co ma miejsce w obecnym stanie prawnym. Wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] lipca 2000 r. nie wpłynęło więc na byt prawny decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Nie zachodzi zatem potrzeba podejmowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. jakichkolwiek rozstrzygnięć w związku z tym skargę należy uznać za bezzasadną. Organ nadmienił przy tym, że aktualnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne – wykonanie zastępcze, mające na celu wyegzekwowanie ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Konkludując organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] listopada 2005 r., nakładająca obowiązek przerobienia wentylacji w połaci dachowej, jest niezależna od wcześniejszych rozstrzygnięć podejmowanych ponad pięć lat wcześniej przez organ I instancji, które były niezbędne do wydania pozwolenia na wznowienie budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), obejmuje również bezczynność organów. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań, o których stanowi art. 149 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżący wyczerpał środki zaskarżenia na etapie postępowania administracyjnego, bowiem w dniu 16 kwietnia 2010 r. (data wpływu do organu) wniósł do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. w związku z niepodjęciem przez ten organ czynności po stwierdzeniu nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2000 r. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi, stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku skarżącego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. nie można postawić skutecznie zarzutu, że pozostaje w bezczynności. Zdaniem skarżącego powiatowy organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2000 r. powinien podjąć stosowne czynności przewidziane prawem. Postanowieniem tym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.) zostały wstrzymane prowadzone przez skarżącego roboty budowlane związane z realizacją chlewni na działce przy ul. [...] w Ł. z tego powodu, że były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Odstępstwo polegało na zmianie usytuowania wentylacji mechanicznej - zamiast w kalenicy dachu (jak przewidywał projekt) w połaciach dachowych. W ocenie organu zarzut bezczynności jest bezzasadny, albowiem kwestia legalizacji powstałych odstępstw została ostatecznie i prawomocnie zakończona decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nakazującą inwestorowi przeróbkę wentylacji mechanicznej w obiektach chlewni, tj. wykonanie jej w kalenicy dachu, zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę. Decyzja ta była badana przez sądy administracyjne obu instancji. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] maja 2006 r. sygn. akt [...] jak i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] października 2007 r. sygn. akt [...] oddaliły skargi inwestora. Na podstawie tej decyzji prowadzone jest aktualnie postępowanie egzekucyjne. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Zdaniem organu wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] lipca 2000 r. nie wpłynęło na byt prawny decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. w związku z czym nie zachodziła potrzeba podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu i stwierdzić, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do zobowiązania powiatowego organu nadzoru budowlanego do podejmowania "czynności przewidzianych prawem" w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez umieszczenie wentylacji w połaciach dachowych zamiast w kalenicy dachu. Przede wszystkim dlatego, że jak podał organ kwestia ta została już ostatecznie i prawomocnie zakończona. Nadto stwierdzenie nieważności postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygniecie nakazujące inwestorowi wykonanie wentylacji mechanicznej zgodnie z projektem budowlanym. Postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. prowadzone było w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Regulacja ta dotyczy między innymi robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę, które zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wobec tak wykonanych robót budowlanych zastosowanie znajdują przepisy określające kompetencję organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), ewentualnie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud.). Przepis art. 51 ust. 7 prawa budowlanego dotyczy wyłącznie wybudowanych obiektów budowlanych. Fakt ten uzasadnia brak odwołania w nim do przepisów dotyczących wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Inaczej mówiąc w sytuacji kiedy roboty budowlane zostały wykonane i nie są prowadzone zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, natomiast w sytuacji gdy roboty są wykonywane w dacie wydawania rozstrzygnięcia zastosowanie ma przepis art. 50 ust. 1 prawa budowlanego dotyczący wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 7 prawa budowlanego dotyczą zatem różnych sytuacji faktycznych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2000 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nie ma wpływu na byt prawny decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. wydanej na podstawie art. art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, nakazującej doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji oznacza to, że powiatowy organ nadzoru budowlanego po wyeliminowaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2000 r. nie był zobowiązany do podjęcia z urzędu jakichkolwiek czynności w sprawie. Mając powyższe na uwadze orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).